高虎：我国可再生能源发展形势及展望

（高虎：国家发改委能源研究所能源经济和发展战略研究中心主任研究员）

2017年4月28日，“2017（第十三届）中国能源战略投资论坛”在北京举行。

国家发改委能源研究所能源经济和发展战略研究中心主任、研究员高虎做了题为《我国可再生能源发展形势及展望》的主题演讲。

首先说一下可再生能源的政策体系，政策体系从目前来看，2005年可再生能源法颁布到现在有核心两大政策，主要包括：一是补贴政策，补贴政策是可再生附加政策，这是最核心的问题；固定电价政策已经做了几次调整，从不同的时间点给不同的可再生能源发电有固定的电价政策，它是促进我国可再生能源发展最大的动力。

两个主要的挑战：一是固定补贴是在燃煤发电价格基础之上的部分要通过附加来补贴，燃煤发电价格在不断下调，意味着补贴的需求相对增加。煤炭过去几年一直走下行的趋势，从2016年开始有所反弹，煤电价格标杆电价也没有做调整，当时判断煤炭价格上涨趋势至少从环保、化石能源资源不可再生多因素考虑应该走上行的趋势，从市场供需关系来看，煤炭价格变化是另外的判断。

从国家“三去一降一补”大的宏观政策角度来考虑，未来进一步提高可再生能源电价附加的可能性空间也比较小，短期内难度很大，所以这是最大的难点，可再生能源补贴有很大的补贴压力。

补贴压力从“十三五”可再生能源规划角度来讲，到2020年风电同平台与燃煤发电相竞争，光伏发电可以做到销售侧平价上网，这也是提出了国家对于新能源发展的预期，预期有很大的可以支撑的信息。从国外长期招标合同价格来看，不管是风电还是光伏，下降幅度都大大超过预期，过去五年光伏价格下降了80%以上，南美、中东和北非风电价格降低到4个美分（三毛多人民币），光伏也下降很多，包括资金土地的条件相对来说都更加低廉。

我国是制造业成本、人工成本全球最低的，当然人工成本在不断增加，而且中国的资源也有可完全相媲美的可再生能源资源条件，未来还有很大的空间，使得可再生能源价格不断下降，这是支撑2020年达到平价上网很重要的信息。“光伏领跑者”招标式的方式也不断地刷新光伏的上网价格。国家在2015、2016年连续两次下调了标杆电价，和2009年刚颁布的相比，风电的价格也降了20%，其实风电本身就是传统制造业，发电机、齿轮箱、塔筒、叶片就是传统的制造业，能够在短期内降低到20%，显现出行业成本空间。

弃风问题，去年这两年非常明显，局部地区出现得非常明显。2013、2014年弃风电量的总量在下降，2015、2016年绝对量在大幅度上升。一方面风电和光伏这两年新增量很大；另一方面，整个用电量的形势也有大的变化。经济新常态以来，在2013、2014、2015年整个用电量的增速低于预期，2014、2015、2016年是我国最近新增装机最多的几年，每年新增装机超过一亿千瓦，更多在于局部的原因，比如复合增长慢，原因可以找出一大堆，关键是这些原因是不是有能力去解决。

从2015年至今颁布了很多的政策，这些政策体现出国家不同的政府主管部门对于促进清洁能源发展的想法。政府不同部门包括中央和地方政府，在发展新能源方面的意见和思路并不完全一致，这导致了很多政策着力、方向和作用点不能合力发力，这也是导致新能源发展出现困境的主要原因。

从就地消纳，再到监管部门、地方政府组织新能源发展和火电发电权的交易等等，不同的地方做着很多相关的尝试，毕竟也做出了一些创新，当然这种创新都是在既有整个体制机制电力行业还是计划经济的管理方式，发用电计划的管理有着很明显的计划经济的特征。

在这种大框架下做了很多创新，至少从新能源的角度来说，这种创新还是损害了新能源的发展。从2015年9号文开始颁布，目前大的思路和方向，国家一定要让新能源更多融入市场化机制中，一方面新能源在整个电力市场处于明显弱势的地位，因为不可控的特征；另一方面，要通过市场机制的方式让新能源更多地发挥边界成本低的特征，是很需要智慧也很需要勇气去开拓的。

梳理现有可再生能源发展的核心政策体系，互联电价和附加是传统的，十年来作用在供应侧的激励机制，中间两类发用电计划都与新能源发展息息相关，近期又发布了关于放开发用电计划的管理细则，更加体现了整个发用电计划调动性管理过程中存量和新增量、传统火电和新能源如何管理的问题。

电改几个重要的配套文件和电改的方向，制度体制创新如何激发出市场的创新，这些都可以很好地吻合。

第三类是可再生能源自身，可以归出几类。一类是目标引导制度，国家提出根据非化石能源发展目标，如何去落实，如何去量化管理，提出对地方政府、发电企业、售电企业给出量化的目标管理；第二类是全额保障性收购，调度性管理中，现有的电力体制改革过程中，从发电计划管理向市场中长期交易和现货交易的发展方向过程中，如何保障新能源的优先上网，这是目标引导加保障性收购两大核心政策，用能权交易和碳交易等国家相关的交易机制，市场化的机制也可以很好地促进新能源的发展。

以下归纳出可再生能源发展的核心政策：

目标引导制度，提到了配额制和绿证，再加上全额保障性收购的政策，这三个政策是“十三五”期间整个促进可再生能源发展的政策核心，量化目标引导、全额保障性收购对调度运行管理给予明确的要求，下放绿色证书交易市场化机制，从而解决前期提到的关于可再生能源的上网、消纳和补贴。

地方政府在说绿色、转型、低碳，而自己的可再生能源发展连国家规定目标都没达到，提虚的东西是无价值的，这也是目标引导制度，有这样的机会去披露更多的信息，也提出了关于售电、供电企业量化的要求。

保障性收购的核心是分年度计划管理中有一些优先收购的电量和市场化交易的电量，这两部分构成了可再生能源发电的电量。作用的对象是我国电力调度运行的管理部门，去年5月份进一步细化了，每个省到底多少个发电小时数需要去保障性收购的。风电和光伏也做了详细的说明。

绿色证书交易制度是试行版，我们不能完全照搬国外经验，但是很多理念值得我们学习，目前的想法对售电企业未来销售电量要有一定比重的电力来自于可再生能源，如果达不到就要买证书，证书从今年7月份开始正式运营，目前还不是强制性的而是自愿性的，也是通过证书的系统运转去把系统完善，对于明年要正式建立强制性的绿色证书交易的平台，关于可再生能源这套政策的框架表述在“十三五”规划中也明确提出绿色证书交易。

今年能源工作指导意见也提出要发布红色行业预警，对于这样的红色区域不再核准任何新的项目，也不再建任何新项目，强调了绿色金融交易。

今天分享的内容，主要的核心是三大政策框架：目标引导、保障性收购、绿色证书，其他就不赘述了。今年的绿色能源工作指导意见也明确提出要发展多少风电、多少太阳能，“十三五”规划也提出了总的目标。