建立健全资源环境调控机制

资源环境成为“十二五”规划纲要中约束性指标数量最多、分布最集中的领域。“十一五”时期我国两个分解到地方的约束性指标都属于资源环境领域，采取了调整产业结构、实施重点工程、推动技术进步、强化政策激励、加强监督管理、开展全民行动等一系列强有力的政策措施，但我国当前面临的首要问题仍然是资源环境对经济发展的约束增强，这固然因为资源环境的治理和保护工作是长期任务，需要长期坚持不懈地坚持下去，更重要的是，我国资源环境领域中一些关键和核心问题没有解决。

一、资源环境对经济发展的调控作用长期得不到体现

资源节约型、环境友好型社会是加快转变经济发展方式的重要切入点，提高资源环境使用效率也是转变经济发展方式的一个重要方面。从世界范围来看，我国资源环境禀赋相对不佳，从重要的资源来看，我国人均淡水资源量为2200立方米，仅为世界人均占有量的1/4；人均耕地只有1.41公顷，不到世界平均水平的40％；人均森林面积为1.9亩，仅为世界人均占有量的1/5；45种主要矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半。从生态环境来看，我国宜居程度较高的地区仅占全国总面积的20％。

但我国经济发展并没有“体会”到资源环境约束，依然表现出了“高投入、高消耗、高排放”的“三高”特征，经济增长要素投入结构中，资源环境投入仍然过大。我国经济增长中绝大部分是依靠资源要素投入，只有30％左右的增长份额来自于全要素生产率的提高，造成了环境污染事件严重，一些地区还导致了恶性的环境突发事件，部分地区的发展已经接近或超出了资源环境承载极限，而且这种发展方式的碳排放量过大，目前我国的碳排放总量已经位居世界前列，引起了国际社会的广泛关注。如果按这种态势发展下去，不仅会对国内资源环境造成严重影响，而且某些资源需求还会超出全世界的市场容量；如果我国能源消费保持前几年平均8.9％的增速，则2020年我国能源消耗将达近80亿吨标煤，占目前世界能源消耗总量的一半；即使能维持实现每5年单位GDP能耗下降20％，继续保持8％~9％的年经济增长，2020年我国能耗也将占目前世界能耗的三成左右；这种发展方式的碳排放空间也相当有限，2009年我国政府提出了碳排放强度目标中也隐含了碳排放总量的目标(有限的经济增速下，碳排放强度限制意味着碳排放总量的限制)。

二、根源是资源环境对经济发展的调控机制不健全

资源环境对经济发展的调控既要靠政府的管制，更重要的是建立起长期性的内在调控机制。但我国资源环境产权归属不清晰，资源环境价格形成机制不健全，资源环境的产权流动和交易制度还没建立起来，由此造成了许多地区通过扭曲资源价格获得增长的方式，无法体现出资源环境的控制作用。

资源环境价格形成机制不完善。由于我国市场经济体制还不健全，在一些市场失灵领域、需要政府加强监管领域内的改革更为滞后，资源环境价格形成机制仍不完善，资源成本构成不完全，并未计入“环境治理和生态恢复成本”。以煤炭资源为例，国际环保组织和天则经济研究所联合开展的研究显示，目前中国现有的煤炭价格体系，完全没有反映出这些外部成本。煤炭的环境外部成本、燃烧外部成本就达到161.17元/吨，相对于一般煤炭当年价格约为320元/吨而言，大约少计入了1/3的成本。由于资源环境价格普遍偏低，严重影响到企业要素投入的比例关系，低价格获取资源使我国企业满足于从事低端的价值链加工环节，赚取低廉的加工费，以低价格参与市场竞争成为中国企业的主导战略，导致低成本和低附加值商品大量出口，促使我国贸易顺差增幅过快，成为促成了我国内外需求结构失衡、经济发展不协调、不均衡的主要原因之一。

保护生态环境的长效机制还没有形成。目前，我国主要靠政府拨款保护生态环境，生态环境补偿机制还没建立起来。由于生态建设地区与生态受益地区之间存在着利益不平衡，生态补偿机制还没有建立起来。地区间生态补偿机制的建立是一个系统性工程，其中存在几个难点:一是保护环境和生态系统是每个地区的基本义务，由于机制问题，目前很难要求生态下游地区对上游地区进行补偿，只能通过中央政府进行转移支付。二是通过中央政府转移支付，意味着某些地区上缴中央税收增加，这与我国财税体制改革的方向又不一致，目前许多经济问题的根源就在于地方上财力事权不对称，财力小于事权，未来需要增加财政份额，以地方为主体的生态补偿机制存在诸多难题。

资源环境调控的传导机制不合理。目前，我国往往是通过行政性手段传导资源环境对经济发展的调控，而不是以市场化手段传导调控，这使得资源环境调控呈现出时段性、局部性。长期以来，我国资源环境市场化改革进展缓慢，价格、税收政策对资源节约利用和环境保护考虑不够，存在涉及资源利用和环境保护的税种过少、税负过低，资源和环境税收调节力度不够等问题。目前，只有资源税、固定资产投资方向调节税和所得税涉及资源和环境问题。就资源税而言，自开征资源税以来，1994年~2005年我国共征收资源税869.2亿元，仅占各项税收的0.53％；2005年以来，国家先后提高了煤炭、石油和天然气资源税的税额标准，提高后的煤炭资源税每吨在2元~4元之间，石油资源税每吨在14元~30元之间，天然气资源税在每千立方米7元~15元之间，多数资源的资源税额在产品销售价格的1％以下。无论与近年来煤炭、石油价格的涨幅还是与价格绝对水平相比，现行资源税水平显然偏低，各档之间的差距也过小。如此低的税率和税额，难以体现出资源环境的调控作用。为了加强资源环境保护、体现资源环境的调控作用，政府要采取行政性手段。

三、“十二五”时期资源环境领域的重点是建立健全对经济发展的调控机制

推进资源产权制度改革。逐步探索界定国家所有权与集体所有权界线的办法，以及在此基础上的权、责、利关系，探索建立中央政府与资源所在地的“利益分享机制”。引入市场机制，重点推动以排污权交易等为重点的资源交易制度，促进资源产权的流动与交易。

加快推动资源税费制度改革。进一步完善资源税和环境经济政策，对直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品进行课税，提高各种涉及环境保护的税、费征收标准，提高对环境污染行为的约束力。重视资源属地的利益，适当时机下，应探索中央与地方资源税共享，让地方在资源开发利用中得到应得的利益，支持当地经济发展，为地方政府恢复生态、治理环境提供资金。

循序推进资源价格形成机制改革。资源价格形成机制改革的核心是使之反映资源的稀缺程度，在具有竞争潜质的资源市场领域，应引入竞争机制，让价格在市场竞争中形成；不适于或者不具备条件引入竞争机制的领域，必须加强和改进政府价格监管。处理好资源价格改革和社会承受力的关系，吸取我国上世纪价格改革中的经验教训，循序推进资源价格形成机制改革。

作者单位:国家发改委经济研究所