迈向绿色中国的治理逻辑

编者按

制度是资源节约和环境保护的基石，制度缺失和机制体制不合理是导致我国一些地区生态环境恶化的重要原因。如何加快形成可持续发展机制体制，是“十二五”面临的重要任务。本文从比较全面的治理逻辑角度出发，就完善法律制度、明确政府责任、加强环境监管等方面提出了建议。本版今日特予刊登，以飨读者。

自工业革命以来，尤其是20世纪的后50年全球环境遭到空前的破坏和污染，相继出现了大气臭氧层破坏、有毒化学物质扩散、水资源污染和短缺等全球性环境问题。尽管近年来中国的环境保护取得了重要进展，从政府到民间做出了种种努力，但由于中国很多地区自然环境脆弱、地区发展不平衡、人口基数大、发展模式粗放、管理和科技相对落后等原因，致使一些地区环境污染十分严重。基于目前面临的严峻环境形势，绿色中国的生态政治建设需要从以下几个方面入手:

完善环境法律制度

■阅读提示

确立环境管理体制，建立高效的环境管理机构，明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序，把环境保护纳入制度化、规范化和科学化的轨道。

要有效地遏制环境破坏，就必须健全法制，从严执法，结合本地实际，制定与环境法律相匹配的环境保护地方法规，使之上有法可依，下有章可循。我国在环境方面的立法已经取得了重大成就，在污染防治方面，有《水污染防治法》、《大气污染法》、《环境噪声法》、《海洋环境保护法》等；在资源保护利用方面，有《煤炭法》、《节约能源法》、《防沙治沙法》、《矿产资源法》、《森林法》等。但从总体上看，自然生态保障的法制仍不十分健全，职能部门的管理职责不够明确，一些规定的可操作性不强。

因此，国家应尽快完善生态环境法律体系，以保障生态文明建设顺利进行。要本着实事求是、统筹兼顾的原则，确立环境管理体制，建立高效的环境管理机构，明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序，建立健全环境管理制度，并进一步确定有关主体的权利、义务和责任，从而把环境保护纳入制度化、规范化和科学化的轨道。全国人大跟踪检查《环境保护法》实施情况的报告曾指出，我国现行法律中确定的法律责任和处罚力度还不适应环境保护工作的需要，主要问题不是无法可依，而是有法不依、执法不严、违法不究。目前，《刑法》虽以专节规定了“破坏环境资源保护罪”，但其定罪多以“导致发生重大环境污染事故”为构成要件，致使一些呈蓄积状态尚未突发为重大环境污染事故的、对周围环境及居民健康造成严重影响的污染环境行为得不到刑事责任追究。同时，有关环境法律法规中对环境侵权民事责任的规定也尚有欠缺，环境污染损害赔偿在实践中往往难以得到有效的法律支持，环境违法造成的生态环境赔偿也未能在多数环境法律中得以体现。因此，解决环境问题首先要完善和细化相关环境保护法律，做到具体化、可操作化；其次，要加强执法队伍建设，建设一支高素质的执法队伍，保证法律对生态环境建设的保障作用；最后，要严格执法，做到有法必依、执法必严、违法必究。

明确政府责任定位

■阅读提示

保证生态环境安全，是任何现代政府公共服务的基本职能。能否高效、优质地提供这种服务，常常是衡量一个政府效能和业绩的重要标志。

明确的政府环境责任机制是规约政府行为的重要保障，是促进其有效行使环境保护职能的重要动力。如果政府的环境保护责任模糊或缺乏监督，那么政府的责任要求就会流于形式，变成一种有形无物的空洞规定。长期以来，地方政府由于受GDP至上的政绩观的引导，在经济发展和生态环境保护二者关系的认识上陷入误区，人为地将二者对立起来。一些地方政府不惜以资源的过度消耗来促进经济增长，经济发展只求数量，忽视经济发展的质量。更有甚者干脆直接充当违法企业的保护伞，成为环境违法行为的挡箭牌。尽管《环境保护法》以及相关的单项环境资源法原则上规定了政府的环境监管责任，但这些法律多以公民、法人以及其他组织作为调整对象，而规范和约束政府行为的法律规定非常有限或过于宏观和笼统，这也是某些地方政府置公众环境权益于不顾的重要客观原因之一。保证水体、空气、生活环境的清洁优美，保证生态环境安全，是任何现代政府公共服务的基本职能。能否高效、优质地提供这种服务，常常是衡量一个政府效能和业绩的重要标志。随着市场经济的发展和政府职能的转变，各级地方政府必须明确自己的环境保护职能定位，承担相应的环境责任即环境教育责任、政策责任和管理责任。

参与全球治理规划

■阅读提示

加强法律法规的国际化建设，使我国的环境保护措施与国际接轨；采取积极措施控制全球性的环境问题。

由于认识到环境污染和生态破坏给人类生存和发展带来的潜在危险，联合国于1972年召开了第一次人类环境会议，通过了《人类环境宣言》，提出“只有一个地球”的口号，全面阐述了人口、资源、环境与发展的关系，提出了全球环境保护的战略。上世纪80年代以来，环境污染从局部地区发展到区域性环境污染和全球性的生态破坏，很多国家开始认识到环境问题与人类的生存休戚相关。人们开始通过国际合作控制温室效应、酸雨、臭氧层破坏等全球性环境问题。笔者认为，参与全球环境治理应该加强如下几个方面的工作:加强法律法规的国际化建设，使我国的环境保护措施与国际接轨；采取积极措施控制诸如温室气体排放、生态破坏等全球性的环境问题；引进先进的国际经验和模式治理我国的环境污染；在解决包括气候变化在内的全球环境问题过程中，重视一些跨国公司在技术标准、技术支持和资金支持等方面的作用。

鼓励公民参与治理

■阅读提示

要保证绿色政治系统的健康运行，就必须提高公众在绿色政治中的参与积极性，确保公众的知情权和监督权。

公民是环境效益的享受者，也是环境危机代价的主要承担者，理应成为绿色政治的主要参与者与建设者。公众对环境恶化及生态不公正现象的直观感受自然会产生维护环境权益的政治参与要求，环境权益对人们政治观念和态度的影响力越来越大。因此，现代政治体系必须具有容纳这种公民参与的要求和能力，建构保护公民环境权益和解决环境事件的民主政治通道。要保证绿色政治系统的健康运行，就必须提高公众在绿色政治中的参与积极性，确保公众的知情权和监督权，不断协调因环境冲突而产生的利益纠纷。逐步建立多层次、立体化的传播结构，通过会议培训、新闻简报、专业网站、媒体见面会、出版物等各种途径向公众传播相关信息。通过宣传、解释绿色政治的内涵，使公众意识到这种制度本身不仅没有侵害公众的环境权益，而且还可以使公众直接加入到环境治理中，通过亲身参与，保护自己的生存环境，由此树立公众和企业的信心，逐渐得到他们的认同和支持。

严格生态环境监管

■阅读提示

法律监督是使法治在法律调整各个阶段得到有力保证的重要措施，如果执法不严，监管不力，环境政策将不能有效实施。

监督、监管是环境行政管理中的重要环节，也是行政体系对环境行为进行制约的最后一道门槛。如果执法不严，监管不力，环境政策将得不到有效实施。因此，加强生态环境的行政监管和法律监管，需要做到:加大对违法排污的惩罚力度，提高企业的环境违法成本；根据监督对象的数量、分布情况、产业结构、本地的财政情况以及环境状况因地制宜地加强相应的执法能力建设；制定科学的环境监测标准，配置先进的监测设备，坚决遏制行政指定或者变相强制要求企业装设指定厂家环境监测产品的行为，维护政府采购的开放、有序；建立环境信息披露机制，加强政府有关部门和社会机构的监督，对企业环境信息的合法性及真实性进行审查，以迫使企业主动提供真实全面的环境信息。

作者系广州大学公共管理学院院长、教授、博士生导师