王金南：中国碳排放“双控”制度框架与路线图设计

编者按：2022年7月20-21日，以“碳中和与全球产业融合”为主题的“第四届未来能源大会”在北京召开，本次大会由中国能源研究会与中国能源网联合主办。会上，中国工程院院士，生态环境部环境规划院院长王金南先生作了题为“ 中国碳排放“双控”制度框架与路线图设计”的主旨演讲。

以下内容根据论坛演讲实录进行整理。

各位领导、各位院士、各位专家早上好!今天非常高兴参加第四届未来能源大会，与大家一块共享关于中国碳排放双控制度框架这个题目。

我记得两年之前讲过这个话题，但是在今天讲这个话题和两年之前背景还是发生了非常大的变化，我主要讲两个问题。一个是为什么要建立碳排放双控制度，二是怎么建，个人的一些想法。

为什么要建?我想还是从基本的原理角度看，这张图展示的是我们现在从科学层面上认识到我们全球气候变化温升和大气当中的二氧化碳浓度上升密切相关，这是一个科学的认识。在这个基础上大家又发现温室气体排放里很大一部分是二氧化碳，就是跟我们能源密切相关的碳排放，这涉及到一个政治上责任追究的问题了。

谁排的多，这就是总量的问题，不是强度的问题。IPCC提出来巴黎议定书里面关于1.5度，2度的目标下，它都有相应的碳预算的安排，大家看按照两度的目标我们未来的几十年，每年的预算是113亿吨二氧化碳，1.5度这个目标，这个预算下降到38亿吨，预算很小。

所以我们认为全球碳预算和减排的核心就是排放和总量分配，根据联合国环境署的报告，从人的个体角度说全世界最富裕的1%的人口排放总量是最穷的50%人口排放量的2倍，我们个体之间二氧化碳的排放量差异是非常大的，在座的差异也是非常大的。

最近我看到一份报告，美国有一所大学做的把主要的国家从1990年-2014年碳排放累计的排放造成对其他国家的损失，用货币化算出来，美国第一，中国第二，美国16.5%，中国15.8%，两万亿，这个是1.83亿，隐藏的背后也是一个总量的问题，有一些政治科学之间平衡的问题，把时间坐标往前拉一拉，这个情况不是这样的，说的是1990-2014年。

我们看责任的问题，二氧化碳在地球大气层是很稳定的，所以它有累计的效益，也就是说过去排放的二氧化碳还在发生温室效应，按这个角度评价，美国排放占第一，它是占25%左右，欧盟排放占第二，28%，中国占到第三，这个时间可以再拉长的，又不一样了。

累计的人均排放量去算，大家看差异非常大，加拿大1700吨左右，美国是1500吨左右，咱们中国是200吨左右。所以说现在都是人均的，还是历史的，是说一个总量的概念，人均排放量看，全世界平均的排放量2019年是4.85吨，中国在这个层面上是7.28，排第44位，美国很多，6.8。

从不同的维度大家去看这就是可以看到二氧化碳的排放量，这是我们从全球层面上看的问题。

第二个问题，我们从中国情况看，过去我们“十二五”，“十三五”实施的都是二氧化碳排放强度控制，今天所说的“双控”指的是强度控制和总量控制这两个概念，大家看了这张图还是欣喜的，大家知道从十八大之后，我们国家推进生态文明建设方面确实取得了举世瞩目的成就，大家看这个，我们经济GDP从2013年到2021年增加了94%，我们和老百姓相关的汽车保有量增加150%，下面一些和我们环境质量相关的，资源相关的，用水量，能源消耗强度，碳的排放强度，PM2.5平均浓度下降58%，二氧化硫下降78%，重污染天数下降80%。一升一降足以展示十八大之后我们国家在生态文明建设方面取得的巨大成就。

但这里面客观说我们在对应国际上承诺，我们做的是一个强度的承诺，也就是说单位GDP二氧化碳排放强度下降的指标，伴随着承诺的共识还有非化石能源，森林面积等等，我们国家这些承诺都是圆满或者超额完成的，比如说强度指标，我们承诺2005-2020年下降40%-45%，实际的情况我们下降48.3%，我们国家在这个层面上还是非常有国际信誉度的。

第三个问题，我们习主席在2020年联大上做出的双碳的承诺，大家知道这是历史性的，它的根本本质就是要控制温室气体，控制二氧化碳总量，不是强度的概念。我们在这个过渡阶段，在达峰之前还是需要这么做，这是需要认识到的。

这些概念下我们有碳达峰，碳中和，气候中和，西方很多专家说碳的零排放，温室气体的零排放，中和，要考虑碳汇那些东西，觉得这些东西意义不大，每个国家的变化也不一样。不管怎么说都说的是排放总量的问题。

对于我们国家来说碳达峰，碳中和有三个维度上的问题，我们需要说清楚，我们中央发的两个文件主要是指导性的。

一是国家的层面上我们什么时候达峰，什么时候中和，这个路线怎么走，这是大家研究的，总体的目标是2030年前达峰，国家指出有条件的地区可以率先达峰。

二是地方怎么达?不可能齐步走这种方式，这里面有很多的方式，我觉得从全国一盘棋角度来说，全国的总量控制角度来说提这个问题有可能有些地方早一点，有些地方慢一点，这是都可能的，我国目前还没有这么详细的计划。

三是对于我们这些主要的工业行业以及像电力，交通，建筑这些部门要提出这个目标，否则都是空的，必须落到重点行业上，落到重点地区上，我们在总量控制这个层面上，国家层面上是有这个需求的。

还有一个就是我们实现碳达峰，碳中和的任务是非常艰巨，我们国家从达峰到中和下降的速度技术的要求，投入的资金等等，都是前所未有的，在世界上来说都是独一无二的。同样我们可以看到实施总量控制应该是克服碳排高峰一个有效的机制，假如说放任大家随便动，这个层面机制攀高峰的机制可以约束住。

回到当前，碳市场正在发展，成为我们碳达峰，碳中和有效的市场经济手段，为了提高这个，我们从目前说总量控制，有约束性的总量控制也是提高当前碳市场效率的重要制度。看欧洲都是在总量控制下的碳市场，交易市场，我们国家这个市场叫强度控制，也就是说把所有的电厂二氧化碳排放量除以每年发的电量，除出来强度，自然有上有下，和我们总量控制还是有本质的区别。

所以在这个层面上，在这些技术条件下，中央提出来要建立碳双控的政策需求，这是越来越紧迫的，所以说几次会议提到专门加快建立碳排放双控制度，这是大家看到为什么要建这个事情，这是一个问题。

还有一个问题怎么建?从我们的研究角度提出一些看法，怎么建还有一些基本的原则，包括系统的观念，我们现在以双碳为目标，为核心，以推动经济社会全面绿色转型为方向，推动能耗的双控，我们能源消耗总量和万元GDP的能源消耗，能源的双控转向二氧化碳的双控，我们能源双控本身有缺陷。和碳市场要一体谋划。

精准科学，这里面我们根据过去历史上搞污染物排放总量控制也有很多的问题，虽然我们现在总体来说，从“十四五”角度来说这个制度已经弱化了，我们是面向质量改善这个方向走，还有统筹推进。刚才我说的，国家层面上和地方，和部门行业怎么统筹推进，还有协同增效。

从路线图角度说我们“十四五”开展试点，“十五五”也很快了，“十四五”以强度控制为主，总量控制为辅，有条件的地方赶紧试，到“十五五”的时候，我个人的看法是我们基本上把二氧化碳总量控制这套制度建立起来，到“十五五”就是到达峰，这是一个时间表。

具体我们简单介绍一下，一个是确立碳排放总量控制，内涵是什么?包含哪些东西，目前大体上大家是比较一致的，首先国家碳排放总量控制，然后是地方的，然后是行业的，这三个维度上我们需要分别做，它们之间是相互联系的。

第二个是想要控制必须要有手段，比如说现在提出来碳排放评价，碳评，环评我们也在做，生态环境部门在做，把现在环评里面加入碳的约束，就足够了，它的环评也是要改革的，这是控制增量和传统污染物排放量是存量的消减，这是增量的控制，我们要达峰，这个不太一样。有些地区也可以控制这个存量。这是我们第一个问题。

还有双控的技术路线图怎么确立?我们也做了一些研究，一个是目标的问题，我们现在2030年前达峰，给不给目标，假如说现在不管，达到30亿吨都有可能的。还有一个问题，定了目标路径是什么?未来能源向零碳化，清洁化发展，这就是最主要的途径，这是我们双控制度和能源发展是密切相关的。

我们建立排放系统，包括监督系统。现在电厂排放是用核算方法还是检测的方法，大家都在争论，我个人看法这些大厂可以在现有的排放监测体系下加入进去，可能几十万块钱，上百万块钱的装置，对电厂来说不会存在太大的问题，这样把核算的问题解决掉，欧洲和美国不太一样，美国采用这种监测的方法。

第三个问题建立碳排放总量控制制度，这里面有很多的问题，控制范围怎么确定，比如说是不是一开始把其他的温室气体都放进来，还是二氧化碳，这都是确立的，实施的对象，碳市场指的就是电力行业，这个制度指的是主要行业中的哪几个，80%，90%排放的工业行业，间接排放，直接排放怎么确定这些东西，都非常的复杂。

控制刚才地区行业总量，还有增量控制，还是绝对量控制，这都是不同的设计，指标怎么设计，统计怎么监管，这是系统工程，系统制度安排。我们现在都需要解决掉。

建立重构基于碳排放总量控制碳市场，也就是刚才讲的未来提高目前全国的碳市场效能和水平，我们应该在碳市场给总量控制，我们给电力行业哪怕总量控制比较松懈，比较松的，现在强度控制大家可以理解，发电排放量越大，是没有总量概念的，我们觉得还是要推动。

还有一些配额的分配，怎么分?原始的配额是让你有偿取得还是无偿取得，这都需要判断，我们原来在污染物的排污交易里，大概从2013年开始，新增的污染物这块是要有偿取得的，进来的话，二氧化硫、氮氧化物要有场景，就是说到现有市场里你去买。再就是国家的总量预留制度，因为一些大的项目涉及到国家的发展，举个例子，像煤化工，我们在当前能源形势下，它有个新的情况，这些指标是不是国家预留出来，原来控制二氧化硫和氮氧化物总量的时候，这是有预留指标的，甚至有些大省都会有预留的情况，这和我们市场要结合起来。

第五个是要建立碳排放总量控制的技术支撑体系，比如说怎么分配，这是技术性很强的事情。你也不可能把强度指标一下扔到一边去，比如说单位发电量它排放的二氧化碳，这样的绩效指标，完全分到一块，可能要把这两部分结合起来。刚才我说统计里面和监测里面，这套东西怎么弄，你的排放量怎么核查，这都涉及到技术问题。

我的理解在这个层面上要去促进，也能发展成为新的技术市场，而且只有这样去做我们自己才能尽快占用这个技术市场，而不是让国内市场和国际市场融合。

再是要做好总量控制和环境管理制度，这里面有很多。比如说现在正在推进的生态环境分析，环评制度该怎么做，我们在许可证制度又该怎么去做。现在环境保护这块，现在主要的问题就是污染物，包括后面碳税加进去该怎么做，这都是很细的问题。在这个方面，我们提出来要把目前的碳总量控制和污染物的减少耦合在一起，可以从区域这边来看来协同。比如说立法层面，怎么去加快建立碳排放总量控制的代表建设，这些制度怎么放到即将制定和应对气候变化法或者碳综合促进法，怎么放进去，现行的法律怎么改造，怎么让这些因素排进去。还有个标准的问题，现在基本上是空白的，我们的产品性能和碳排放的性能，以及工业排放的排放标准，这都得协同来推进。再是今后碳税和环境保护税，还有环评，许可证这块我本人一直在建议，要叫排放许可证，差一个字都不行。国家也在说二氧化碳不是污染物，之前已经声明了，所以排污许可证放进去就有点小问题了。

再是对降低企业的监测成本，这方面都是非常有好处的。到我们碳排放总量的监测和传统污染物排放总量监测都放在一起，这两个事情就能真正做到协同增效。再是管理平台，因为传统上我们大气环境质量改善它是有一套管理平台的，相对来说低碳的管理也有管理，这两套平台早前是分属于不同的部门，现在是分属于生态环境部里不同的司局。在这个层面上应该加强融合，否则你说协同增效，很多东西就很难做。

再就是真正要去减污降碳协同增效，要开发出一个指数来，来评价，什么才是真正的减污降碳，不同时期特点AB减污降碳这两个工作主体是不太一样的。目前阶段来说减污降碳，更多是减污来协同降碳，可能碳达峰之后更多是降碳来协同减污，不同阶段主要矛盾也不一样，我们要分别采取不同措施。

以上是我给大家共享的，关于碳排放双控制度的个人研究的体会以及想法，仅供大家参考，谢谢!