成品油价格形成机制及其背后考量

石油是重要的战略资源，对国家经济发展和能源安全战略地位有巨大的影响。党的十八大以来，我国积极推进成品油价格市场化改革，显著提高了成品油价格市场化程度。2016年1月，国家出台了新的成品油价格管理办法，对成品油价格形成机制进行了调整。本文通过对新的成品油价格机制进行分析，提出了进一步改革的方向和建议，以期更好地稳定我国石油市场、保障国家能源安全。

一、我国成品油价格机制形成的改革进程

我国成品油价格机制改革走的是一条逐步市场化的发展道路。为了建立并完善石油行业定价市场化体系，自1998年我国对石油流通体制进行改革开始，国家出台了一系列针对成品油价格机制的改革政策。总体上看，我国成品油价格机制的改革历程可以分为三个阶段。

第一阶段是形成与国际成品油市场“挂钩联动”的政府指导中准价格。1998年之前的定价机制为计划经济管理体制下的政府制定价格模式，由政府制定成品油的出厂价格、批发价格和零售价格。1998年我国出台《原油、成品油价格改革方案》，政府不再对成品油的零售价制定固定价格，而是实行政府指导价格机制，即政府以进口到岸完税后的成本为基础，加上合理的流通费用。石油公司可以依据政府指导价格制定成品油零售价格，零售价格在政府指导价格的基础上上下浮动5%。2000年政府继续对成品油价格形成体制进行改革，新的价格与国际成品油市场形成“挂钩联动”机制，即国内的成品油价格跟随国际价格的变动而进行调整。最初国内成品油价格是参照新加坡成品油价格。之后，扩大参照范围，由新加坡延伸到纽约和鹿特丹，国际接轨程度进一步加强。

第二阶段是政府根据国际原油价格制定最高限价。这一阶段的价格形成机制改革主要有三个节点：2006年，我国开始实施国内成品油价格与国际原油价格间接联动机制；2008年，我国实行成品油政府指导最高限价机制，即以国际原油市场中米塔斯、布伦特和迪拜的油价为基础，加上炼油成本等相关费用，确定政府指导下的最高限价；2009年国家进一步调整成品油价格体制，规定国内成品油最高限价将在国际原油移动均价连续22个工作日变化幅度超过4%的条件下进行调整。

第三阶段是修订和完善成品油价格形成机制的挂靠油种、调价标准和调价周期。在2009年出台的《石油价格管理办法（试行）》的基础上，对成品油价格形成机制的挂靠油种进行了调整，增加了更加具有代表性和公众性的WT原油，同时将调价周期缩短为10天，并取消了超过4%才进行调价的限制。这次价格机制改革，力度之大超过历史上任何一次改革，而且实现了常态化的价格调整，社会基本上已经适应，与实现成品油价格完全市场化目标市场大大接近，为未来实现价格彻底放开奠定了良好基础。

二、新成品油价格形成机制及其背后考量

2016年1月，为进一步推进石油价格的市场化改革，国家发改委出台了新的《石油价格管理办法》，修改和完善了成品油价格机制，其主要内容包括以下几点。

首先，我国的成品油价格调控中设定价格下限，下限水平为40美元/桶；针对油价调控的风险，特别设立准备金制度。这个规定意味着当国际市场原油价格低于40美元/桶时，国内不再对成品油价格进行下调，而是维持其原来的价格水平，其应调未调的部分将被纳入调控风险准备金中。这一准备金存储在专门的账户中，当需要使用时要经国家批准。而其用途主要是保障能源供应安全、提高油品标准以及降低碳排放等。

其次，液化石油气的出厂价格放开，完全可以由买卖双方协商决定，形成更具市场化的出厂价格。此外，成品油调价方式也更加灵活，国家发改委改变了原有的管理方式，不再印发相应的价格调整通知，而仅仅发布关于价格调整的信息。

（一）新成品油价格形成机制的政府考量，契合经济发展新常态

从国家经济发展新常态看，未来国民经济发展方式必须改变，经济结构必须调整。其中，能源消费规模控制和能源结构调整，是未来经济发展新常态的重要特征，也是经济增长方式发生根本性改变的关键。而当前持续低迷的国际油价不利于能源结构调整和替代能源开发，进而影响国家能源战略和政策的实施。

1.低油价不利于非化石能源发展。积极提高非化石能源在能源生产和消费结构中的比重，是全球能源发展的方向，也是我国一项长期坚持的能源政策。受制于长期低迷的成品油价格，我国其他非化石能源的竞争力逐步下降，这样既会影响到消费者的市场选择，也会推动能源企业选择成本更低的燃料，不利于非化石能源的长期发展。

2.低油价不利于非常规油气资源的勘探和开发，尤其是页岩气和煤层气资源的开采。《能源战略行动计划（2014-2020）》提出，未来几年内要重点突破页岩气和煤层气开发。受油价低迷影响，当前我国页岩气发展出现了一些问题，如2015年国际石油公司纷纷退出中国页岩气市场，页岩气第三轮探矿权招标工作一再推迟；煤层气开发也受到了低油价的影响，财政部将“十三五”期间我国煤层气开采利用的财政补贴提高到0.3元/立方米，其中部分原因也是考虑到煤层气与其他能源竞争的经济性问题。

3.低油价不利于环境治理和生态补偿。我国在经济发展过程中形成了一批污染严重、能耗较高、产能较低的企业。2015年以来，国家积极推进供给侧改革，试图化解产能过剩，推动这些高污染、高耗能、高排放企业的改造、兼并与重组，建设生态文明。然而，过低的成品油价格却降低了类似企业的生产成本，为“三高”产业继续存活提供了市场机遇，不利于环境和生态治理。

综合考虑到上述因素，国家提出新的成品油价格机制，对成品油价进行适度调控就显得非常必要。

（二）新成品油价格形成机制的政府考量，有利于保障国家能源安全

从长期来看，过低的成品油价会影响国内油气相关产业，导致国内原油产能萎缩，削弱我国石油自给能力，最终威胁到国家能源安全。随着我国经济社会的发展，国内石油化工产品消费激增，原油进口量逐年上升。2015年，我国原油进口量达到33550万吨，较2014年上涨8.8%，原油进口依存度首次超过60%。减少对进口石油的过度依赖、维持国内原油供给能力、保障年生产原油二亿吨，这是国家基本能源政策。首先，适当的国内产量保障可以提升我国在全球石油市场中的地位，在我国应对国际油价上涨时起到一定的调节、缓冲作用；其次，充足的国内产能可以使我国在与石油生产国谈判时，拥有更多的谈判筹码，在引进国外油气资源时，有更大的主动权；最后，当遇到不可抗因素导致进口油气渠道中断时，国内产能可以在一定程度上保证国内油气的持续供应。然而，国内成品油价格持续处于较低水平，这会导致油气企业大幅亏损，影响石油产量。例如，2016年2月中石化胜利油田首次关闭4个油田。国家发改委及时出台新的成品油价格机制，其目的之一就在于避免国内石油企业进一步大幅度亏损，维持国内油气产业健康、稳定和可持续发展，保证国内原油产能，保障国家能源安全。

（三）新成品油价格形成机制的政府考量，符合中国油气企业实际

从油气企业现实经营状态看，国内原油生产成本已经高于油价，企业生产和经营能力受到了极大地压抑，企业销售收入和利润大幅下滑。2015年1-9月，中石化、中石油、中海油销售收入同比分别下降25.62%、27.36%、33.43%；受油价持续低迷的影响，去年第4季度三大石油公司业绩也并无明显起色。因此，国家采取适度调控政策符合中国油气企业的实际。

过低的成品油价影响油气企业的勘探开发活动。为应对企业亏损，国有石油公司采取的重要手段就是削减投资，尤其是勘探开发投资。有专家预计，2016年我国国内石油勘探和开发投资将下滑20%左右。然而，勘探开发活动是石油公司实现储量和产量增长的基本来源，是保障石油公司可持续发展的基础。如果国有石油公司采取过度关停生产井措施，那么将来一旦油价回升，恢复原有生产将面临更高的成本代价。过低的油价不利于企业维持正常生产和经营活动，由此可能带来更大的经济损失。

同样，过低的成品油价格会影响油气企业的炼化产能。受国际原油价格和国内成品油价格持续低迷影响，炼化产业经济效益增速放缓。根据国家统计局数据，2015年中国炼化产业主营业务收入为11.8万亿元，与2014年相比降低3.89%；炼油业主营业务收入同比下降16.3%，降幅过大；炼化产业利润总额减少，出现两年来的首次下降。随着成品油价格的持续低迷，国内炼油企业会采取措施减少炼油产能，尽量减少炼油损失，而这有可能影响国内汽、柴油的供给，影响国家能源安全。

三、成品油价格形成机制进一步改革的建议

（一）改革有利条件

1.多元化市场竞争格局基本建立。在炼油领域、零售领域、批发领域和仓储领域，市场主体多元化的局面基本形成；2015年进行的新疆石油天然气勘查区块招标工作也意味着国家正逐步放开上游勘探开发领域。其他国有企业、民营企业、外资企业拥有越来越多的渠道获得成品油油源，从而有利于推动成品油定价体制市场化改革。

2.原油进口权与原油进口使用权的放开。2015年2月，国家发改委出台《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，允许符合条件的地方炼油厂在一定前提下使用进口原油。2015年7月，商务部下达了《关于原油加工企业申请非国营贸易进口资格有关工作的通知》，规定了一定的前提条件，如果原油加工企业通过审核确认符合条件，可取得资格进口原油。具体来看，如果某个企业获得了进口原油使用权，可以由商务部向其颁发使用配额，企业可以委托那些拥有进口权的企业在这一配额范围内为其代购原油。这意味着进口原油使用权的适度放开。以往油气产业改革面临着巨大的阻力，因为产业链上游存在着高度垄断性。其中，体现在原油进口使用权方面的垄断性，导致油气市场中不同企业之间无法公平竞争，降低了市场化程度。相较于大的国有石油公司，民营企业难以获得原油进口使用权，这无疑为我国成品油价格市场化造成了困难。炼化企业一直亟需解决油源问题，因为在原油进口使用权放开前，炼厂的油源只能是那些有特许权的石油企业掌握，炼化在供应稳定性、价格合理性方面都非常被动。因此，进口原油使用权的放开无疑对炼化企业是极大的利好消息。原油进口权的放开有利于促进能源市场化程度加深，有利于形成以国有企业为主、民营企业为辅的多元化主体的能源市场，也有利于保障国家原油供应安全和改善我国的能源结构。

（二）改革方向

目前，我国成品油价格改革已经进入到攻坚阶段。在“十三五”期间，我国成品油价格机制改革的基本方向是：彻底放开石油价格管制，实现成品油价格完全市场化，使国内成品油价格既能反映国际原油市场价格变化，又能反映国内市场和生产成本情况以及社会适应能力。这一方向也符合中共中央国务院在2015年10月发布的《关于推进价格机制改革的若干意见》中有关推进能源价格市场化的整体思路。

（三）改革建议

我国应当抓住当前油价低迷的有利时机，强化市场竞争关系，择机完全放开市场价格。在短期内可以选择油源充足、竞争激烈、市场化程度较高的沿海地区作为试点，积累一定经验后择机在全国范围内全面放开成品油价格。具体的改革建议如下：

1.积极推进石油全产业链改革。要进一步调整油气矿权管理体制，适度放开油气勘探开发市场，重点改革油气区块矿权登记制度，将区块登记制变为招标制度。要继续规范原油进口管理，完善原油进口配额管理体制，放松对原油进口企业资质限制，逐步增加原油进口配额，最终取消原油进口配额管理机制，促进油气来源多元化格局形成。要继续完善石油市场管理体制和准入标准，进一步放宽原油和成品油批发、零售和仓储市场准入门槛，推动行政审批向行政备案的转变，吸引多元化市场主体，促进市场充分竞争。进一步对外国投资者开放炼油和进口领域，成品油供应来源实现多元化，取消对外资多数股权的限制，解决非国营贸易企业进口资质问题。

2.推动成品油现货和期货交易市场建设。要依托上海石油天然气交易中心，积极推动成品油通过交易中心平台展开公开竞价，形成市场化交易价格。要积极培育具有影响力的市场交易报价机构，构建一条系统科学的报价体系和价格指数。

3.建立以燃油消费税为手段的价格调控的机制。通过灵活、透明、公平的税收手段调节成品油价格，在价格过低时采取高税政策；在价格过高时采取低税政策，科学合理地控制油价总体水平，确保成品油市场稳定供应，提高石油利用效率，保证社会公平。

4.转变政府职能，加强成品油价格监管。政府应减少采用行政手段干预、调控成品油价格的行为，主要依靠法律、经济等手段对成品油价格进行合理监管，确保监管的透明性、公开性和连续性。