韩文科：可再生能源激励政策的转型问题

编者按：2018年8月9～10日，以“分布式能源新时代•变革 创新 融合”为主题的“2018(第十四届)中国分布式能源国际论坛”在武汉召开，本次会议由中国能源研究会分布式能源专业委员会、中国能源网研究中心共同主办。会上，国家发展和改革委员会能源研究所原所长、研究员韩文科发表题为《可再生能源激励政策的转型问题》的演讲。

韩文科(主持人)：大家好!我首先介绍一下政府补贴政策以及“5•31”新政。大家对光伏比较关注的可能是做光伏。我先作个发言，还有几位同志发言我主持一下，大家发言完了以后在座有什么问题可以互动一下。

第一部分，可再生能源激励政策的趋势。我们把现在鼓励可再生能源发展的政策叫做激励政策。《可再生能源法》实施以来，建成了可再生能源的基本框架。制定的过程中是要靠政府来驱动。激励战略可以理解为，实行可再生能源发电固定电价政策。固定电价政策在形成的过程中，国家能源局开展了大量光伏竞标的项目，国家建立了可再生能源基金，扩大了规模。还有对可再生能源实行了税收政策优惠，增值税、所得税的优惠。还有信贷优惠以及提供专项的财政补贴支持。

从固定电价来讲，包括光伏发电、垃圾发电、陆上风电和海上风电等。近几年成本下降比较快，固定电价调得比较快，有一些国家放弃了固定电价，尤其“5•31”新政，隔了五个月就调一次。陆上风电也在不断降低，风电基本上跟燃煤电价都差不多了。当然海上风电比陆上风电要贵一些。垃圾发电的电价也要高一些。垃圾发电量相对比较少。

可再生能源发展基金的过去，主要是解决补贴的问题，在制定《可再生能源法》的时候，中央政府要征订一个规划，要制定政策，要拿出补贴，在全民电价去摊销，所有用电的人来分摊。后来执行的过程，你给我摊不合适。就用煤电来征收，征收的标准从2016年开始调到1分9。征附加的，这是中国创造的，没钱从电价里面来征收。现在征收以后面临的问题就是资金不足、持续比较复杂、补贴发放延迟。基金不足，这个缺口有多大?2016年根据国家能源局局长说是550亿元，今年财政部和能源局的官员认为是1000亿的缺口。这是基本的情况。

从国际上来讲，可再生能源激励政策实施是一种国际趋势。固定电价最早我们也是学欧洲学德国这些国家，他们认为固定电价比较好，给企业一个预期，企业可以降低成本，强化管理。但是后来欧洲不断地进行博弈，固定电价降成本快速降低以后，盈利水平就会越来越高，就把可再生能源往竞争的路上去推。现在可再生能源激励政策转型，补贴政策在退出，这也是一个普遍性的趋势。

下面讲一下光伏新政和光伏产业的发展。“5•31”新政出台的背景，政府的说法就是这两年的光伏累计达到1.3亿了，弃光的问题、补贴需求扩大。能源局也解释了，这个政策出台比较仓促，我也组织了有关方面对这个进行了研究，不是仓促出台的。能源局依靠为其做规划的部门做了一些测算，政策出台的基础没有做很好的研究。能源局也不是不为这个可再生能源卖力气，能源局也做了很多努力，但是按我的观点这些努力的可能效果比较差，没有达到很好的效果。能源局一直在努力解决配合制，这个配合制是国家可再生能源中心在2008年、2009年就开始研究出来的政策，它是一项储备政策，能源局在积极推动落实。国内的投资者对这个特别灵敏，但是目前没有办法实行，为什么没有办法落地?就跟碳税一样，没有办法，和现行的体制有重叠。为什么会有重叠?我们可以看看，“5•31”政策出台国家的宏观政策在做什么，在这个出台以后，今年两会进一步提出了降低电价，降价的力度很大，一般工商业的降价要降10%，根据测算是要降800亿，现在基本把600亿降了。降电价靠压缩电网收费、电费附加、定向优惠空间。为什么要降电价?供给侧改革的政策就是要降成本。我们要搞配合制，如果要解决补贴的问题要有人出钱，光伏以外的这些企业要出钱，和降成本是背道而驰的，所以这个政策就没有办法来落地。碳税为什么没有办法落地?税收是一个总体的，收了这个税就要减那个税。还有一个是财政因素的影响，“5•31”财税政策的改革步伐加快，地方的负担暴露得越来越多，国家为了控制大的金融风险点，有一些企业是大而不能倒，有问题要救，财政的负担是很沉重的，减少了收费等等。财政的预期，再增加补贴的资金也比较困难。

另外一个，从产业政策上来讲，产业竞争性的政策在抬头，相关产业盈利不理想，现在好多做政策分析的也在分析好多上市企业，看它的实际盈利水平，这是为什么呢?去杠杆去到现在以后好多东西终于露出水面了，为什么杠杆率很高呢?好多企业创造不出来盈利的现金流，或者创造能力比较弱，投的越多盈利水平越差。所以这些弊端追根溯源，主流的看法就认为是竞争性的政策不够。在这样的新政下，光伏产业发展面临什么样的挑战?对国家可再生能源，尤其是光伏行业要研究平价上网的政策。第一个是光伏产业发展的宏观政策环境在能源生产和消费革命背景下，结合供给侧结构性改革等宏观政策，完善相关产业政策，把这个产业规模做得越来越多，产业的集中度等各种指标都要很先进。所以就不能越做越小，这和预期是不一样的。我的看法不完全是这样，化石能源，尤其是煤电，还有一些其他的发电要让空间给可再生能源，这样可再生能源才能做大。所以从宏观政策讲要做很多的调整。第二个，要完善光伏平价上网的政策。平价上网就是要形成新的一套激励政策，包括土地的优惠，一些其他的鼓励这些。当然，过渡期也要给一些适当的补贴，所以使产业比较平稳地进行转型。第三个，“一带一路”和光伏产业走出去。第四个，光伏产业的政企、行业自律和市场文化建设。产业的竞争性政策，光伏企业要研究产业的政策，要形成一些高端的智库，避免像“5• 31”一样，能源局征求了一些少数人的意见，要有一些完整的意见出来就会影响他们的决策。最近国际上核电行业发布全球核电的报告数据显示，在过去10年世界上的核电发电量比光伏和太阳能的发电量小了很多。所以他们认为太阳能和风能和光伏的风头抢走了，会影响好多国家的政策。另外要形成思考文化，要和民众、地方形成良性的互动，避免政策大起大落，避免行业形成我们看不到的东西。

我就简单给大家讲讲这些，谢谢大家，有什么不对的请大家批评指正。