控制劣质煤≠限制煤炭进口

根据彭博社报道，中国自7月1日起禁止省级政府批准的二类口岸经营煤炭进口业务，但国务院批准的口岸不受该禁令影响。报道中提到的“知情人士”没有说明该禁令是短期临时措施，还是长期禁令。

消息一出，立刻引起了多方关注。如果仅从这一政策本身来看，禁止二类口岸的煤炭进口业务对中国整体的煤炭进口影响似乎并不大。

文丨林伯强

厦门大学中国能源政策研究院院长

这里有必要对二类口岸和国务院批准的口岸进行解释和区分。按批准开放的权限划分，口岸可以分为一类口岸和二类口岸。一类口岸是指国务院批准开放的口岸，包括中央管理的口岸和由省、自治区、直辖市管理的部分口岸，也就是消息中所说的不受禁令影响的口岸；而二类口岸主要是指由省级人民政府批准开放并管理的口岸。

二者最大的区别在于一类口岸允许中国籍和外国籍人员、货物、物品和交通工具直接出入国（关、边）境，而二类口岸只允许中国籍的人、货、物及交通工具出入国境。一般较为熟悉的大型煤炭进口港口秦皇岛、防城港、湛江港、汕头港等都是一类口岸。

而根据上海钢联煤焦事业部的调查结果，此次被禁止进口煤炭业务的码头主要包括福建可门港、宁德港、东吴港和海南乐东港，所属电厂分别是华电、大唐、国电和华能。以上码头年进口量达到1500万吨左右，假设下半年禁止卸货，将影响750万吨左右的量。

2016年中国煤炭进口量超过了2.5亿吨，这样，受影响的量只占去年进口量的3%左右，如果从整个煤炭市场来看，这个量大概占去年35亿吨煤炭产量的0.2%。

因此，对二类口岸煤炭进口业务的调整，对几大发电集团和整个煤炭市场来说，影响微乎其微。之所以消息引起了大家的重视，在于这一调整似乎传递了政府限制煤炭进口的决心和信号。

市场认为近期政府一直着手于对煤炭进口的限制。今年5月政府提出要坚决控制劣质煤进口，通过进一步提高商品煤质量检测标准，对进口动力煤和进口炼焦煤从热值、灰分、挥发分、硫分等指标进行更加严格的限制，有效控制煤炭进口规模。

随后，国家发改委在发布的《2017年煤炭去产能实施方案》中提到，要严控劣质煤生产流通和进口使用，认真落实《商品煤质量管理暂行办法》，严格进口检验标准和程序。据说有关部门正在讨论修改《关于严格控制劣质煤炭进口有关措施》，进一步从量上限制劣质进口煤。

虽然控制劣质煤不等于限制煤炭进口，但很容易让人将其理解为是限制煤炭进口的开始。由于国内煤炭产能严重过剩，是这轮能源供给侧改革的重中之重。

除了执行历史上最严厉的“去产能”政策，政府从去年4月份开始推行的煤炭企业276天工作日制度，通过控制生产天数的方式来限制产能。政府发布了《关于进一步规范和改善煤炭生产经营秩序的通知》规定，要求全国煤矿自2016年起全年作业时间不超过276个工作日，相当于现有合规产能的基础上乘以0.84的系数作为新的合规生产能力。276天工作日制度的实施，人为极大地改善了2016年煤炭行业的供需状况和市场信号，使煤炭迅速达到供需平衡。

由于2016年煤炭需求回暖，导致煤炭价格大幅提高（接近60%的上涨）。从去年10月到今年5月，煤炭价格都维持在600元每吨的高位。而国内煤炭价格的上涨，直接造成了价格更为低廉的进口煤炭大幅增加，去年煤炭进口提高了四分之一，绝对量超过了2.5亿吨。

如果国内煤炭“去产能”和限制煤炭产量的结果是大量国外劣质煤炭涌入，当然有悖于“去产能”初衷，也增加了“去产能”难度，从环境保护的角度说，也的确有必要对劣质煤炭进口进行限制，但是政策不宜演变为对煤炭进口的限制，因此政策措施需要谨慎，而且现实中实施起来也比较困难。

首先最重要的是“北出南进”一直是中国煤炭进出口基本格局，这个是由于煤炭大宗运输成本所决定的。即使当初中国还是煤炭净出口国时，就是“北出南进”，这种由运输成本和煤炭资源分布条件所造成的约束，现在并没有改变。

其次，进口煤炭一直是稳定国内煤炭市场和价格的一股力量，对平衡国内煤炭供需缺口有一定意义，对国内煤炭价格的过快和过高上涨有一定抑制作用，尤其在华东及东南沿海地区，作用更加明显。

因此，限制煤炭进口不利于稳定国内煤炭价格。并且，进口煤炭量增加常常是国内煤炭价格上涨的直接后果，如果进口煤炭价格更便宜，用煤企业选择价格低的进口煤炭似乎无可非议。因此进口煤炭有利于提高国内煤炭企业的效率和竞争力，也是煤炭市场化所需要的。中国目前能源系统煤炭依然举足轻重，而历史上煤炭价格大幅度上涨带来的种种宏观经济问题，以及煤电产业之间的矛盾，我们都记忆犹新。

最后，限制煤炭进口是否能有效起到减少排放的作用？此次禁令的一个主要目的就是限制劣质进口煤的流入，主要是通过增加中间环节，压缩劣质进口煤的利润空间来实现。但如果限制进口，却不限制国内同类煤炭每天的生产和使用，的确会使人对政策目的及后果产生疑虑，究竟是为减少排放还是为限制进口？实际上，这种做法相当于多绕了一环。如果直接在生产终端进行控制或对排放征税，通过税收倒逼用煤企业选择高热量、低排放的煤炭，而不是区分低质煤炭的来源，显然更公平、更有效率。