能源局再次预警煤电建设风险 报告称搁浅成本将达2.45万亿

国家能源局日前对外发布《2020年煤电规划建设风险预警的通知》，旨在促进煤电有序发展，防范化解煤电产能过剩风险，全国32个省级电网区域（含蒙东、蒙西）中，有25个区域的预警状态为预警程度最严峻的红色，风险预警结果为红色和橙色的省份，要暂缓核准、暂缓新开工建设自用煤电项目（含燃煤自备机组，下同），并在国家指导下，合理安排在建煤电项目的建设投产时序。事实上，从去年起，我国煤电过剩的问题就已经颇为严重，发改委和 能源局不断地对建设风险进行提示。2017年一季度财报的披露完成，数据显示，38家电企中，16家电企一季度陷入亏损，19家电企净利润同比有所下滑，重点发电企业煤电板块已出现全面亏损。

针对煤电过剩问题，华北电力大学煤控课题组进行了多年的深入研究。2017年5月18日，课题组发布最新研究报告《“十三五”电力行业控煤政策研究》。报告结合供给侧改革要求与“一带一路”倡议对电力行业发展趋势进行了简要分析；结合电力需求情景、在建煤电规 模展望了“十三五”煤电产能利用情况，核算了煤电产能过剩规模以及搁浅资产价值；同时，对于可推广的煤电清洁高效燃烧技术进行了总结和评估，进而提出化解煤电产能过剩的政策路径。

早在2015年底，国网能源研究院对于2016年我国电力需求增速进行了预判，综合考虑三大产业以及居民生活用电特性以及变化趋势，预计2016年我国全社会用电量增长1%～3%。中电联2016年7月发布的《2016年上半年全国电力供需形势分析预测报告》中对于全年电力需求增速有如下预判，预计2016年全年全社会用电量同比增长2.5%左右，其中下半年全社会用电量增长水平与上半年总体相当。预测结果与国网能源研究院不谋而合。尽管2016年电力需求实际增速达到了5%，但扣除温度负荷因素后调整的增速为3.5%左右，两家权威机构的预测基本一致。因此，2016年的电力需求增速实际上进一步印证了新常态下电力消费换档减速的新态势。“十三五”后四年不排除因气温或经济刺激政策的影响而出现电力需求增速短期反弹的现象，但其换档减速的总体趋势已不可逆转。

课题组认为，煤电行业2016-2030年的发展空间峰值约为8.6-9.6亿千瓦。具体来看，低速发展情景下，我国煤电发展空间预计在2016年达峰，峰值约为8.6亿千瓦，维持4-5年平台期后逐步下降。高速发展情景下，我国煤电发展空间预计在2020年达峰，峰值约为9.6亿千瓦，随后进入10年左右的平台期。

报告以“十三五”规划提出的2020年11亿千瓦煤电装机规模来估计，2020年煤电过剩规模在1.4亿千瓦，这意味着有约233台60万千瓦的煤电机组资产及其衍生价值将被搁浅。考虑初始投资、税金以及税后利润三部分，经过核算搁浅资产总共价值2.45万亿元。进一步根据全国各地区2020年煤电产能过剩规模的差异对各省（市、区）的煤电搁浅价值进行了估计。新疆、山西与山东三省的煤电产能过剩规模最大，对应的煤电搁浅价值也相应最多，均在2000亿元以上，新疆甚至接近2500亿元。

2017年3月总理政府工作报告正式把煤电纳入去产能的重点行业，彰显了党中央和国务院煤电去产能的决心。同时，2017年电力体制改革步伐在加速，电力市场建设有望迈出关键一步，特别是《关于有序放开发用电计划的实施意见》正式发布，使得乐观人士可能会寄希望于通过市场竞争来形成煤电投资的有效机制。然而，煤电产能过剩从潜在风险到全面爆发的教训警示我们不采取及时有效措施的机会成本之高不可承受，而市场机制从形成到运行到真正发挥作用非朝夕之功，因此，煤电去产能“不能等”更“等不起”。另一方面，近期国家能源局开展发电机组许可情况摸底所暴露出来的大量机组“无证运行”（高达全部煤电机组的10.6%）问题，更是进一步揭示了化解煤电产能过剩风险任务的艰巨性。若无强有力、精准的调控政策，煤电去产能不可能落到实处。因此，必须在决心已下的情况下拿出“壮士断腕”的气魄强力去产能。

将煤电去产能工作首次纳入政府工作报告，意味着切实解决煤电产能过剩问题的时间窗口已经打开。而另一方面，各地还在紧锣密鼓地新建煤电机组。为防止企业或地方利用去产能政策制订周期突击抢工期，主管部门应尽快发文暂时冻结全部在建项目，并禁止地方新核准煤电项目。当务之急是相关部门与电力行业、地方政府能够迅速就各地的煤电产能过剩现状和纳入全部在建项目2020年的过剩情景取得共识。这样，主管部门才有可能以11亿千瓦为底线、甚至以低于11亿千瓦的装机目标为约束条件，向各省下达2020年煤电规模控制目标。

2017年至2018 年是“十三五”电力规划中期评估和修订的时间节点。去产能工作必须与规划目标调整工作同步。比规划目标修订更为基础性的工作是建立全国规划与省级规划之间的总量平衡机制，并真正建立有约束力的项目核准总量控制机制。