从特朗普能源新政看中国能源安全形势

随着中国经济发展进入新常态，中国对能源的依赖程度持续下降，能源供求压力大为缓解，而优质能源供给不足的问题会更加突出，中国油气对外依存度仍将持续攀升。从国际能源形势看，世界油气资源有保障，美国“页岩气”革命推动了全球能源供需格局的重大调整，特朗普上台、英国脱欧、TPP夭折等事件预示着贸易保护主义和孤立主义思潮抬头，全球能源地缘政治日趋复杂。可以预见，“十三五”期间乃至未来相当长的时间内，中国面临的能源安全国际形势或将更为严峻，需要制定预案，及早应对。

中国能源安全形势不容乐观

传统的能源安全观主要考虑保障能源供应、维持供需平衡问题。随着时间的推移，能源安全的内涵不断扩大，既包括传统的能源供应保障问题，也包括能源生态环境安全、能源经济和金融安全等非传统能源安全问题。中国也面临传统能源安全和非传统能源安全双重压力。

传统能源安全主要体现在油气供应领域。一方面，随着经济发展和人民生活水平提高，中国油气消费需求持续快速增长，油气对外依存度不断攀升。2016年，中国石油(601857,股吧)消费总量达5.8亿吨，其中国内生产仅2亿吨，石油对外依存度超过65%。同年，天然气消费量达2086亿立方米，其中国内生产1369亿立方米，天然气对外依存度接近35%。另一方面，为了应对气候变化和减缓生态环境压力，中国能源结构调整将进一步深化，油气资源特别是天然气将成为新增能源的主力。近几年煤炭消费总量控制虽取得一定成效，但煤炭在全国能源消费构成中的占比依然较高，2016年仍超过60%。可再生能源受资源条件和价格等因素制约，成为主力能源仍需时日，“十三五”期间，石油、天然气在替代煤炭、推动能源转型方面仍将发挥重要作用。根据多方研究结果，中国石油消费可在2030年前后达到6.5-7亿吨的峰值；2030年天然气消费将超过5000亿立方米，在目前水平上翻一番。即便考虑非常规页岩油气的开发，国内供应能力很可能维持在石油2-2.2亿吨、天然气2500-3000亿立方米。到2030年中国石油、天然气对外依存度或将超过70%和50%，据此推算，届时中国能源保障程度不足80%，比美国当前水平低10个百分点。考虑到届时中国油气来源地仍主要依靠地缘政治复杂、民族宗教矛盾突出、恐怖袭击频发的中东、北非地区，未来保障中国油气持续稳定供应依然任重道远。

从非传统能源安全看，包括生态环境问题、能源金融风险以及能源设施和人员遭受恐怖袭击等风险正变得越来越突出。首先，能源生态环境安全的重要性空前上升。以煤为主的能源结构导致煤炭产区生态环境破坏严重，煤炭消费大省大气污染物和CO2排放过高，已明显超出生态环境承载能力。其次，能源金融风险也成为保障能源安全的考虑因素。能源基础设施建设需要巨额资金投入，涉及大量银行贷款，大规模能源建设或将导致银行金融风险进一步加大。一旦能源需求出现误判，很可能导致大面积产能过剩和信贷风险明显上升。这类风险已在煤炭开采、火电站建设以及风电和光伏等可再生能源项目中大量出现，风险控制势在必行。“一带一路”沿线国家民族、宗教矛盾突出，恐怖主义高发，在沿线国家开展能源合作也将面临较高的能源金融风险。第三，油气管网、电网等能源运行风险也在加大。中国通过陆上油气管道进口的油气约占总进口量的1/3，西气东输的油气以及从中亚进口的油气管线容易受到恐怖分子破坏的威胁；70%以上的石油和30%以上的液化天然气（LNG）进口均通过马六甲海峡，可以预见，随着油气进口量的增加，能源运输通道安全风险有增无减。

综上，“十三五”及未来相当长的时间内，中国能源面临的安全问题将从保障能源供应为主，转到生态环境安全与能源供应保障并重，同时也要保障能源运输通道、油气管网安全，以及控制潜在的与能源相关的经济和金融安全风险，未来中国能源安全形势愈加严峻。

特朗普新政核心依然是“能源独立”，中国能源安全保障“危中有机”

上世纪70年代的两次石油危机对依赖石油进口的美国造成巨大冲击。此后历届美国政府均把能源安全问题放在优先地位，实现“能源独立”是美国保证能源安全的战略目标之一，采取的措施包括：推行节能措施，减缓能源需求增速；加快本土油气资源开发力度，降低石油对外依存度；实施能源多元化战略，大力发展生物燃料、天然气等清洁能源，在日本福岛核事故之后仍坚持核能开发等。

特朗普政府提出了“美国能源优先计划（America First Energy Plan）”，在前几届政府的基础上更加接近“能源独立”这一目标。“美国能源优先计划”包括：加大开发本土能源，进一步减少石油进口；取消“气候行动计划”，为美国能源工业松绑；继续推进页岩油气革命；支持清洁煤技术，重振美国煤炭工业。由此可以看出，特朗普将石油和天然气看作是美国能源独立的核心，同时支持煤炭行业发展。他认为风电、太阳能产业投资回报周期太长、效益差，前景黯淡。

需要注意的是，特朗普政府“能源独立”主张与上世纪70年代这一概念提出时相比，内涵已经发生明显改变。美国目前对进口能源的依存度已经较低，进一步减少对外依赖的实质，一是希望扶持本国化石能源产业发展，增加本国就业并促进经济增长；二是通过减少对中东国家石油进口的依存度，对伊朗等石油输出国施加更大压力，同时有助其增加亚太地区政策的操作空间和灵活性；三是借助其天然气成本优势及国际能源转型需求缩小巨额贸易逆差，增强对全球天然气价格的掌控力。煤炭行业在美国属于夕阳产业，但涉及就业问题，特朗普提出支持煤炭的清洁开发利用，除了有助于加快美国能源独立的进程外，也有获取这部分民众支持的政治考虑。

特朗普政府能源新政的发酵以及美国“能源独立”的加速实现，将对中国能源安全形势和对外合作格局产生重大影响。

首先，美国“能源独立”目标的实现将为美国在国际能源地缘政治战略博弈中创造更大空间。由于能源带有强烈的政治、金融属性，美国能源独立将使美国在国际政治和金融领域的政策更加游刃有余，增强地缘政治博弈主动权。一方面，美国对中东地区油气依赖程度的明显下降，并不代表其会减少对这一地区的战略和军事掌控。相反，美国会利用亚洲国家对中东地区油气资源依赖程度的上升，增加与亚洲大国在地缘政治博弈中的筹码。另一方面，美国会借机加大对“伊斯兰国”、伊朗、苏丹等的制裁和打击力度，给该地区带来更大的不确定性，增大中国油气安全风险及与相关国家能源合作难度。

其次，从大国战略考虑，美国不会放松与中国在南海等重要能源安全通道的博弈力度，中国能源运输通道安全面临挑战。中国50%以上的石油进口需要经过霍尔木兹海峡与马六甲海峡，未来相当长的时间内，经过这两个海峡的石油和LNG运输量还将进一步增加。为实现“美国优先”战略，逼迫对手出让更多经济利益，特朗普政府会在该地区投入更多的力量，增强对能源运输通道的控制，势必会加大中国能源运输成本，威胁能源运输通道安全。另一方面，美国战略东移后，对中东、非洲等区域的关注下降，为中国选择“一带一路”沿线的重要能源支点开展通道建设提供了机会。

再次，美国“能源独立”目标的实现将重塑世界能源供需版图，冲击现有能源定价体系。美国实施“能源独立”，会减少对中东、北非地区的石油依赖，通过页岩气革命，增加天然气产量并有可能成为能源出口国，客观上会增加全球油气资源供应，促进包括中国在内国家的能源进口来源多元化。但另一方面，随着美国能源市场与国际市场的逐渐脱轨，美国可实现油气独立，而欧洲石油供应将主要依靠俄罗斯、挪威和北非国家，亚太地区石油供应主要依赖中东。这种状况为美国在能源供应方面占据主动权，并与中国进行能源战略博弈掌握了先机。

最后，特朗普能源政策将影响全球低碳领域合作。虽然特朗普能源政策对美国气候变化、可再生能源发展的影响仍然有待观察，但其对可再生能源的不支持态度，将增加全球气候变化领域合作的不确定性。对中国而言，将可能对现行的中美能源合作框架，特别是可再生能源与低碳能源政策的交流合作产生冲击，过去在气候变化、低碳领域的合作有可能陷入停滞。此外，美国推动本国非常规油气资源的开发，会加大清洁煤技术的开发利用力度，从而使化石能源的利用成本不断下降，进而有可能对中国在“一带一路”地区开展风电、光伏等领域合作产生负面影响。另一方面，美国将加大清洁煤技术和基础设施建设，中国在煤炭高效利用和高耗能行业方面既有合作需求、也有基础与美国开展对接，在电动车、储能技术、页岩气开发以及向亚洲出口LNG等方面充满合作机会，在行业和区域层面的能效技术交流与项目合作仍有发展潜力。

创新思维、积极有为，保障能源安全

1.加强顶层设计、建立预案，统筹能源安全与经济社会发展。应对新挑战首先要确定中国能源安全体系的各项重大战略目标。能源安全体系包括高效合理的能源利用体系、安全稳定的现代能源产业体系、及时灵活的能源预警与应急响应体系、复合多元的世界能源资源开发利用协同保障体系。其核心目标是，全面提升持续稳定的能源供应能力、合理需求调控能力、风险规避与应对能力、国际能源市场影响能力。

为达到此目标，需要完善国家能源发展战略与能源外交战略，深化能源管理体制改革，健全能源安全保障机制；推动能源生产方式变革，优化能源消费结构，继续实行能源消费总量与强度的“双控制”；加强国际能源合作，打造符合现代化、国际化要求的能源发展与能源外交人才队伍。

应将能源安全作为当前国家安全的重要内容，由国家安全委员会统一协调，组织开展当前的能源安全政策评估工作，强化对能源安全形势分析和研判，勾画出符合实际的未来20年能源安全情景。同时应建立、完善中国能源安全预测预警机制，将能源对外依存度控制在15%左右的水平，形成多层次、分级别的预警应对对策，特别对油气管网、储备运输的安全运营建立预警方案。

2.依托“一带一路”，协同保障区域能源安全。强化区域能效、可再生领域合作。向沿线国家输出中国能源低碳转型的发展理念和经验，通过加强能效、高效清洁煤电、风电、光伏、核电、水电等领域技术、资金、装备合作，帮助沿线发展中国家提高能效、改善电力供应、提高非化石能源开发利用水平，降低全球油气消费增速，保持国际油气市场相对宽松的供应环境。

加强与沿线国家在油气勘探开发、油气管网互联互通、能源金融等领域合作，增加区域油气供应能力，紧密区域油气贸易合作，探索建立区域油气定价机制，打造区域能源命运共同体。强化区域能源安全水平，提升中国能源进口来源多元化和进口稳定性。同时，借助人民币国际化，与沿线国家开展油气贸易本币结算，提升中国在油气领域定价权。

3.管控分歧，探寻新形势下中美能源合作的新内容。依托中美战略与经济对话平台，加强与美国在能源领域磋商合作，增强彼此理解信任，积极推进与美国的能源合作。针对“美国能源优先”设想，强化与美国在页岩油气、煤化工、清洁能源、智能电网等领域技术和装备合作，积极对接美国天然气出口。加强中美在中东等地区联合反恐，共同维护能源供应地及能源运输通道安全。同时，加强能源金融、能源储备数据、能源智库等方面合作。

4.立足国内，通过体制创新促进清洁能源和替代能源发展。一方面，创新管理机制，打破现有利益格局，彻底消除弃风、弃光体制机制障碍，从制度上化解火电与新能源发电矛盾，突破清洁能源发展的制度瓶颈。坚持集中开发与分散利用并举，调整优化开发布局，加速清洁能源开发，全面协调推进风电开发，推动太阳能多元化利用，有序推进流域大型水电基地建设，安全高效发展核电，因地制宜发展生物质能、地热能、海洋能等新能源。

另一方面，加强技术创新，加快推进交通清洁化、多元化和去油化。加快发展新能源汽车，加快建设高效充电基础设施，逐步降低交通部门石油消费。同时，加大资金和政策扶持力度，重点推进燃料乙醇、生物柴油等领域技术研究与示范建设。

5.提前谋划，稳步提高风险防控能力。首先，加强与油气管网沿线国家及海上运输通道沿岸国家反恐合作，协助这些国家提高应对反恐怖袭击能力，共同提升区域安保水平。建设与经济发展相适应的国家海上力量，逐步加强对马六甲海峡等能源运输通道的掌控力，深化与瓜达尔港、科伦坡等能源运输通道重要节点港口的合作。在国内，也要重视敏感地区，如新疆、宁夏沿线的油气管网安全问题，要有针对性的应对预案。

其次，建立金融风险预判机制，积极关注国内外金融及产业发展动态，妥善解决国内产能过剩可能带来的债务问题，加强对能源合作国汇率走势预判，做好能源合作过程中汇率风险的防范。同时，综合研判国际能源市场走势，充分利用多种金融工具，做好风险对冲工作，减少油价大起大落对中国经济的影响。

再次，完善油气储备。研究确定战略油气储备合理规模，打破现有垄断利益格局，推动民间资本参与油气储备，协调好扩大战略油气储备与积极发展商业储备的关系。尽快研究制定成品油商业储备办法和制度，加快开展成品油储备体系建设。因地制宜建设天然气储气库，依托现有LNG接收站大力建设沿海LNG储罐，做好城市天然气应急调峰需求的配套基础设施建设和管理制度建设。

（作者单位为国家发展和改革委员会能源研究所）