卜昌森：不畏浮云遮望眼 坚定不移去产能

2015年12月，党中央、国务院高瞻远瞩，作出了以“三去一降一补”为主要内容的供给侧结构性改革决定，对煤炭、钢铁、水泥等行业去产能进行战略部署。经过一年多的努力，去产能初见成效。特别是煤炭行业扭转了持续四年煤炭价格“跌跌不休”的颓势，煤炭供需关系改善，市场止跌反弹，价格维持在合理的运行区间，煤炭行业由亏损面超过九成到多家煤炭企业整体扭亏。

在当前的市场形势下，煤炭人一定要戒骄戒躁，保持清醒头脑，坚定不移去产能。

去产能取得积极成效

2016年2月1日，《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》出台。此后，国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国家安全监管总局、国家煤监局等部门相继制定下发了一系列配套政策规定，各级政府和煤炭企业积极落实政策措施，因地制宜，攻坚克难，全力推进煤炭供给侧结构性改革和去产能工作。2016年的煤炭行业化解过剩产能任务提前完成，成效明显，这充分证明党中央、国务院这一决策是完全正确的。

从2016年全国煤炭行业有关统计数据看，煤炭市场实现初步好转是去产能、控产量的结果。

煤炭产量：2016年全国原煤产量34.1亿吨，同比减少3.4亿吨，同比下降9%;进口煤炭25551万吨，同比增长25.2%;煤炭消费量下降4.7%。通过去产能、控产量等措施，扣除消费减少、进口煤增加的因素，2016年向社会投放煤炭净减少2亿多吨。

社会存煤：在连续四年增加后出现下降，年末重点煤炭企业存煤9300万吨，比年初减少3499万吨，下降27.3%;重点发电企业存煤6546万吨，比年初减少812万吨，下降11%。

煤炭价格：年末价格指数160点，比年初增加44.2点，增幅38.1%。

行业效益：2016年前11个月，全国规模以上煤炭企业主营业务收入2.06万亿元，同比下降4%，利润总额850亿元，同比增长156.9%。

从2016年山西煤炭行业有关统计数据看，山西去产能力度全国最大、贡献最大。

山西省煤炭减量化生产的绝对量和占比都排全国第一。2016年，山西煤炭产量同比压减1.43亿吨、减幅14.7%，减产总量占全国压减煤炭产量的42%。当然，煤炭减量化生产对山西的影响也最大。2016年，山西GDP同比增长4.5%，其中压减的1.43亿吨原煤产量减少GDP约209亿元，影响GDP增速约1.56个百分点。

这是山西在经济十分困难的情况下，对全国煤炭供给侧结构性改革，特别是煤炭供需形势好转做出的贡献。这也充分反映了山西省讲政治、顾大局，坚决贯彻执行党中央、国务院的决策，高度重视去产能工作。

可以说，去年全国煤炭去产能、控产量，初战告捷，山西功不可没。

保持战略上的清醒

随着煤炭市场初步好转，一些煤炭企业的浮躁情绪有所显现。同时，随着雾霾天气的频繁发生，加之煤炭产能过剩产生的一系列负面影响，社会上“去煤化”的呼声又开始甚嚣尘上。要继续推进去产能工作，推动煤炭产业转型发展，必须尽早澄清认识，保持战略上的清醒与坚定。

首先，要认识到去产能任重道远。

2016年，去产能成效仅仅是初步的，国际煤炭市场供需宽松的形势和国内煤炭产能严重过剩的局面并没有发生根本性改变，供需关系还处在短暂弱平衡状态。特别是当前煤价恢复性上涨，煤炭企业生产欲望强烈，煤炭供给能力强;而宏观经济下行压力持续，煤炭消费需求仍呈下降趋势，当前的弱平衡极易被打破。千万不能认为，市场好了，煤炭去产能、减量化生产可以缓一缓、停一停。对此，必须保持足够的理性，绝不能“好了伤疤忘了疼”，不能动摇去产能的信心和决心，重蹈覆辙，再吃“二遍苦”，重受“二茬罪”，再次陷入供求严重失衡的泥淖之中。

其次，要认识到去产能不是去煤化、去碳化也不是去煤化。

一方面，煤炭生产过剩、供求关系严重失衡，必须通过去产能使煤炭供求趋于平衡、市场恢复到合理运行区间。我国能源储量富煤、缺油、少气的禀赋特性，决定了煤炭是我国最重要的基础能源和原料，在我国一次能源结构中，煤炭将长期是主要能源。煤炭在我国能源结构中的这一重要地位，并未发生根本改变。对此，我们必须保持战略清醒，正确认识煤炭、正确定位煤炭。

另一方面，要消除对煤炭在环保方面的诸多误解。煤炭本身不是大气污染的元凶，煤炭完全可以清洁生产、绿色利用。煤炭在利用过程中对大气造成的污染，是使用煤炭的人不负责任，为降低成本环保措施不到位，违规排放的结果。只要加强环保监管，加大煤炭绿色利用的力度，促进消费转型升级，煤炭从生产到消费的全链条都能实现低碳排放。

敢于砸“硬核桃”

毋庸讳言，去产能第一阶段关闭退出的煤矿基本上都是处于“僵尸”状态、比较容易退出的，是“死老虎拉出来再毙一次”。今后几年，去产能将进入攻坚期，难度越来越大，已没有“软柿子”可捏，必须敢于砸“硬核桃”。也就是说，下一步去产能必须敢于直面困难和矛盾，采取科学、有针对性的政策措施，积极稳妥地解决好去产能过程中遇到的问题。概而言之，当前去产能亟待破解“五难”。

一是矿井关闭退出后债务清偿难。

关闭退出煤矿均属于长期经营亏损、资源枯竭类矿井，资产负债率高甚至是资不抵债。煤矿关闭后，除去井巷类固定资产，可变现和利用的机械设备、地面建筑物资产占比不足30%，这种特殊性造成了资产的大量损失和债务的清偿困难。特别是一部分资源整合矿井在资产并购、矿业权价款缴纳和矿井建设等方面投入了大量资金。这些资金来源基本为银行贷款，一旦煤矿关闭退出，国有资产处置和银行债务偿还问题必须解决，这部分债务必将转嫁给母公司或集团。如山西某企业集团165个煤矿，整合矿井占绝大多数，目前有43个煤矿处于暂缓建设状态，形成资产闲置，21个煤矿被列入“十三五”关闭退出范围，这64个煤矿已投入整合并购款和资源价款144亿元，基本上是银行贷款，加上每年新增利息、资源价款、乡村既得利益等应付款，企业债务包袱沉重。截至目前，该集团所有整合保留矿井累计投入资金已达850亿元。

二是退出矿井股东权益保障难。

整合矿井大多是国有控股、民营参股的股份制企业，股权情况复杂。虽然是国有大集团控股，但在作出关闭退出决定时，必须按照公司法、公司章程履行决策程序，如何保障股东权益特别是民营参股方权益还需进一步明确相关政策。

三是退出矿井人员安置和保障难。

虽然当前煤炭价格略有回升，但受前几年煤炭市场长期持续低迷的影响，偿还历史欠账特别是安全欠账压力大，资金仍十分紧张。去年的退出矿井人员基本得到了安置，但继续推进去产能，母体企业或重组企业分流安置人员的能力已经十分有限，如何妥善解决关闭矿井职工安置问题、保障其正常生活，需要进一步从政策上给予支持。

四是实施产能减量置换难。

新老矿井接替是保障国家经济建设和能源供给的战略基础，同时也是安置老矿井退出后人员的主要途径。在实际运行过程中存在接替矿井项目审批手续复杂、证件办理困难、周期长的问题，很大程度上制约淘汰关闭矿井生产接替和人员安置。如同煤集团马道头煤矿的建设项目核准手续，因“划定矿区范围”支持性文件未批复，历经八年仍未核准。

五是进行精准宏观调控难。

推进化解过剩产能，需要政府“这只手”和市场“这只手”协调发力，掌控好去产能的力度和进度。2016年，煤炭去产能虽然总体上效果不错，但也有许多教训要吸取。最主要的教训就是在掌控去产能的力度和进度上不够精准，导致了市场供需关系的较大波动，一度造成区域性“煤荒”，个别煤矿超能力生产、非法生产，造成生产安全事故频发。尤其是自去年9月以来，全国煤矿相继发生多起重特大瓦斯爆炸事故。今年去产能、控产量进入巩固期和攻坚期，迄今仍有许多重大政策问题尚不明确，在推进去产能中应因地而异，适度掌控“去”和“控”的力度以及进度。既要防止产生新的历史遗留问题，也要防止力度过大、进度过快，引起局部煤炭供应紧张，造成市场大起大落。

不能再留“后遗症”

去产能一定要认真吸取前几年资源整合造成诸多历史遗留问题的教训，不能简单采取行政措施，而是要多用市场化、法治化的办法和措施，不能在砸“硬核桃”的同时铸造一个“铁疙瘩”，制造新的历史遗留问题。为此，必须辨证施治、对症下药，因地制宜，考虑产能分布地域、消费区域等因素，采取有针对性的措施进行综合推动。

第一要坚持去产能与优化产业结构相结合。

要从思想上认识到位，正确处理好三个关系。一是“压”与“保”的关系，压落后产能是手段，保先进产能才是目的。二是“减”与“增”的关系，减产量是手段，增效益才是目的。三是“退”与“进”的关系。淘汰关闭是手段，优化产业结构、提高综合竞争力，促进行业健康发展、可持续发展才是目的。去产能不能搞“一刀切”，对先进产能、安全高效产能要适当提高占比，对优质稀缺煤种产能要适当保护、稳定产能;对落后产能、不安全产能、不经济产能、不环保产能要坚定不移地压下去、减下来，并最终关闭退出;对资源多、产量大、投资大的煤矿要综合考虑其经济效益和社会效益，宜减则减，宜稳则稳，宜增则增。此外，去产能应尽量推进减量重组，尽量减少单纯依靠行政手段关井压产。减量重组既可以有效保护和利用现有资源，促进结构优化升级，也有利于保护各投资方的利益不受或少受损失。

第二要坚持运用法治化、市场化手段解决问题。

要少用行政化的方式，多用法治化和市场化的手段，推动去产能煤炭企业兼并重组，不搞“拉郎配”。要把减量置换、减量重组作为发展先进产能、优化产业结构的难得机遇，有序推进产权股权交易，推进整合煤矿尽快形成生产力，使已投入的巨额资金早产生效益，使职工分流有稳定的途径。要积极研究制定法治化的措施特别是相应的支持性法律规定，规范去产能工作，使去产能的具体实施具有法律依据和法律效力，坚决防止出现不合法甚至是违法违规的做法推进去产能工作，从而制造新的矛盾和不安定因素。

第三要坚持分类处置、精准施策。

一方面，应充分考虑不同煤炭企业的区位、煤种、规模、效益、资源储量、地质条件、市场需求等因素，区分不同企业不同情况制定政策，按照“一企一策、新老接替、淘汰落后”的原则，引导国有大型煤炭企业加快衰老矿井淘汰关闭进度，同时对去产能矿井接替项目审批开通绿色通道，保障矿井接替、产能置换、减量重组项目有序建设;另一方面，制定资源整合矿井产能退出、资产处置办法，建立完善整合煤矿退出机制，采取市场化方法化解股东权益纠纷。

第四要完善供给侧改革的机制体制。

一是政府出台推动与市场交易相结合的产能置换、减量重组政策，允许相关煤炭企业就淘汰落后产能进行市场化交易，允许几个煤矿在减少总产能的基础上进行资源整合、产业重组，调动煤炭企业自愿整合、自愿关闭的积极性。同时，建立第三方评估机制，公正客观地对煤炭企业进行综合评估，帮助企业精准定位，科学决策，让企业、政府、社会达成共识。二是优化矿井资源布局，保障资源整合矿井建设投资的有效回收，批准增扩矿井周边已不具备办大矿开采条件的边角零星资源，提高该类矿井的生存能力。三是充分考虑去产能过程中的债务问题。在当前经营形势下，关闭煤矿的债务处理需要一个漫长的过程，应允许煤炭企业有一个偿还债务的缓冲期，只要煤价运行在一个合理水平，煤炭企业就能持续经营，关闭煤矿的债务就可通过其主体企业逐步解决。

第五要完善实质性减轻煤企税费负担的相关政策。

一是继续清费立税，减少或合并对煤炭企业的税费征收项目，降低税费征收额度和征收比率，为煤炭企业扭亏脱困创造条件。二是调整煤炭矿业权价款征收办法。根据矿井每年资源动用量，按照煤炭市场的实际平均价格合理确定矿业权价款浮动征收标准，分年度征收。这样既可减轻企业负担，又解决了煤矿因缴不起资源价款而产生的资金占用费和滞纳金问题。三是对于去产能关闭矿井已经缴纳的资源价款，出台关闭退出矿井资源价款退回或进行资源等量置换等措施，鼓励引导落后产能退出，加大对大矿、好矿、强矿的资源配置力度。同时，对关闭退出矿井建设用地收回并退回土地出让金，或与新建矿井、转产转型项目建设用地土地指标和出让金进行置换。

第六要完善妥善安置关闭矿井富余人员的具体办法。

要制定国有煤炭企业富余人员向民营煤矿转移的支持政策，努力搭建服务外部市场的平台，采取劳务输出、技术服务、托管运营等模式，变“散兵游勇”为“兵团作战”。这样不仅可以解决当前民企矿工素质低的问题，也可解决富余技术力量和人员安置问题。对于民营企业，政府也应参照国企做法，制定出台相关政策，指导民营企业妥善解决关闭煤矿的职工安置问题，避免民营企业职工因政策标准差距过大引发矛盾。

第七要处理好“力度”与“进度”的关系，坚定不移控产量。

去产能关键在于控产量，控产量过程中既要防止“踩刹车”过猛出现“煤超疯”，又要防止过度释放产能再次出现煤炭“寒冬”。继续保持打击煤矿超能力生产等重大违法违规行为的高压态势，严管超层越界、无证生产等违法违规生产建设行为，鼓励社会公众、媒体等对煤矿超能力生产行为进行全方位、广角度监督，政府有关部门要加大对超能力生产等违规违法行为的查处力度，确保煤矿依法依规按照核定能力组织生产。同时，要掌控好进口煤市场，对进口的煤炭尤其是劣质煤炭进行严格管控，不能一方面克服重重困难关闭淘汰落后产能，另一方面又大量进口国外煤炭特别是劣质煤炭。比如，2016年全国进口煤炭25551万吨，同比增长25.2%，其中进口印尼等地非优质煤炭1.038亿吨，占进口总量的40.6%。

第八要加强对化解过剩产能的考核工作。

要成立煤炭行业化解过剩产能和实现脱困发展的领导机构，针对去产能过程中出现的问题及时分析研究，制定出台具体指导意见和政策措施。建立激励约束机制，加强对省级政府化解过剩产能工作的考核奖惩，确保全国去产能工作协调推进、全面落实。

(作者系全国人大代表，山西煤监局党组书记、局长)