决战能源价改：电力、油气是两大核心

七项改革任务全面启动，部分改革举措有望年内完成

3月3日，中国正式进入“两会时间”，关乎民生的能源改革话题，再次成为公众关注的焦点。

比如，在2月27日举行的民建中央两会新闻通令会上，全国人大代表、人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻就预测，2017年是实施“十三五”规划的重要一年，今年两会代表将高度关注推进新能源革命，实施清洁能源优先发展战略等热点问题。同时，作为能源改革的重要组成部分，2016年能源价格改革取得重点突破，掀开了电力、天然气等领域改革新的一页。2017年则是价格改革决战攻坚的一年。近日，《中国经营报》记者从国家发改委了解到，新年初始，七项改革任务已经全面启动，部分改革举措有望年内完成。电力改革、油气改革等仍是今年能源改革的两大核心。

“对于政府来说，能源价格市场化改革方向已成共识，有争议的是改革的迫切性（改革的程度和速度）、对改革时机的认可、对改革后果的把握以及改革的执行力。”国家能源委能源专家咨询委员会委员、厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对记者表示，中国现在已经拥有了比较成熟的改革大环境，而近期公众对治理雾霾的支持，将有益于政府推出能源价格改革。

不过改革越向前推进，“硬骨头”越是难啃，如果说，2015、2016年是中国能源市场化改革破题、攻坚之年，那么，2017年将成为攻坚、突破、深化之年。

难啃的“硬骨头”

长期以来，中国的能源价格实行政府成本加成定价，由于公众对能源企业生产成本并不了解，因此对能源价格改革十分敏感。事实上，受制于公众的承受能力和支付意愿，能源价格改革长期处于缓慢滞后的被动状态，改革不可避免。

“能源政府定价的问题很多，包括无法正确反映资源的稀缺性、市场的供需状况以及能源的环境外部成本，导致能源信号失真，无法最优配置资源。”林伯强表示，这些因素导致能源价格长期偏离真正的供应成本。

尽管面临较多困难，但在过去两年，能源市场化改革仍啃下了不少“硬骨头”，电力改革和油气改革都取得了突破性进展。

电力改革方面，2015年新电改方案正式发布，随后又出台了六大配套文件。截至目前，已有超过200多家售电公司成立；此前国家电网和南方电网成立了两大国家级电力交易中心，电改已逐步加速。目前《电力市场运营基本规则》《电力市场监管办法》《电力中长期交易基本规则》公开征求意见已完成。

从2016年3月公布第一批5个试点省份的输配电价，再到9月启动最后一批14个省级改革试点。“管住中间”的输配电价改革推动了电力市场化交易，占市场总量23%的电量价格由市场形成。

油气改革方面，2015年10月15日发布的《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》提到，会择机放开成品油价格，尽快全面理顺天然气价格，加快放开天然气气源和销售价格。此外，天然气价格改革同样在加速。依照“管住中间、放开两头”的改革思路。占消费总量80%的非居民用气门站价格已由市场主导形成，天然气管道运输定价新机制建立，明确储气设施相关价格由市场竞争形成。

而此前发改委已经透露，酝酿多年的油品改革总体方案或将在2017年一季度推出。

据悉，2016年，价格改革助力“供给侧”结构性改革，全年为企业减负2500亿元以上，其中包括降低企业用电成本1000亿元以上、用气成本约1000亿元，通过清理规范收费定价机制，减轻企业和用户负担565亿元。

“所有的改革举措都是朝着市场决定价格的方向奋力攻坚。”国家发改委价格司相关负责人表示，经过30多年的改革，97%左右的商品和服务价格已经由市场决定，对保留的政府定价项目，也已全面建立目录清单制度，逐步形成科学、规范、透明的政府定价机制。

价格低迷是改革好时机

行至2017年，能源市场化改革依然在提速。

今年初，国家发改委就定下了任务书：坚持稳中求进，围绕深化“供给侧”结构性改革，全面推进电力、医疗、交通运输、石油和天然气、农产品、水资源、行政机关和经营服务性收费等7项改革任务。

从国家发改委了解到，部分改革举措有望年内完成。电力改革、油气改革等仍是今年价格改革的重头戏。

据国家发改委价格司电力处负责人介绍，一季度前要完成对剩余14个省级电网的成本监审，上半年实现输配电价改革试点在省级电网全覆盖，同时要完成一些跨省跨区重要电网的输配电价改革。

在林伯强看来，中国能源价格改革的好时机应该有两个特征：一是能源需求增长比较慢、能源供需宽松，二是能源价格下行或稳定。“改革的主要障碍之一就是能源价格上涨对社会经济的影响和公众的接受程度。因此，改革的好时机应该是在能源供需宽松和能源价格低迷时。”林伯强表示。

近年来能源供需状况和供应格局发生了巨大变化，有利于能源价格改革。但是，由于能源价格变动的周期性窗口难以长期持续，因此林伯强认为现阶段能源价格改革的时机不容错过。

2016年入冬以来，雾霾频频围城，让公众切身感受到了能源消费对环境的影响。因此，现阶段进行能源价格市场化改革，会更容易获得公众对能源价格调整的理解和支持，并愿意适当承担环境治理成本。

“中国经济发展的新常态导致能源需求增长放缓，主要能源行业（煤炭和电力）产能过剩。能源改革是为了提高效率，但需求增长很快的时候，满足需求增长是首要任务，效率是其次的。”林伯强表示，一旦需求放缓成为常态，提高效率的重要性就会凸显。提高效率除了技术进步，还需要能源价格改革。

按照规划，到2017年，竞争性领域和环节价格基本放开，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。到2020年，市场决定价格机制基本完善。

把住价改底线

由于直接关系到老百姓与企业的利益，能源市场化改革推进并不轻松。价格改革往往都需要“稳”字当先。比如电力市场化改革，除了管住中间自然垄断属性的输配电网环节，实行政府定价之外，还要放开发电侧和售电侧两头，引入竞争。

“放开两头比管住中间更难，需要更审慎推进。”上述发改委价格司电力处负责人表示，“美国加州曾因市场运作失败而导致大面积停电，我们不能出现那样的情况，必须保证市场稳定有序，改革要事先设计好所有的路线图，市场组建方式、交易规则都要明确。”

求稳之外，能源市场化改革还难在“进”字上。改革涉及方方面面的利益调整，要动奶酪，难度可想而知。比如要跨省跨区域供电，在全国范围内更好地配置电力资源，就需要打破地方保护的藩篱。

对能源企业（甚至受价格监管的能源垄断企业）来说，改革其实应该视为利好。尽管改革可能在初期会带来冲击，但是能源改革将意味着更为稳定和可以预期的营运环境。

此外，改革显然有利于民营资本参与到能源行业中和混合所有制的形成。长期以来，能源由政府定价导致价格扭曲，以及价格形成机制的不合理、不透明、不确定，增加了民营资本进入能源领域的风险，这已经为民营企业对参与到能源领域的冷淡态度所证明。

不过不少实力民企依然表达了对能源市场化改革的理解和期待。“油气改革我们是很期盼的，有个词叫生逢其时，如果改革有利于民营企业，公司就可以得到快速发展。”洲际油气董事长姜亮对记者如是表示。

能源改革既有坚定方向，也有牢固底线。“推进改革要确保群众基本生活不受影响，这是价格改革的底线思维。”国家发改委价格司相关负责人表示，十八大以来，“保基本”的政策框架初步确立。我国先后建立了居民用电、用水、用气阶梯价格制度，目前在省级基本实现全覆盖。同时两次完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，有效缓解了价格上涨对困难群众基本生活的影响。

“相对而言，消费者更关心的是改革是否导致价格上涨，而不是何种定价方式。此外，在能源供应宽松和低能源价格时段进行改革，可以最小化改革对经济增长和社会稳定的影响。”林伯强表示。绝大多数商品和服务价格放开由市场调节，确保“放而活、放而不乱”，科学、规范、透明的价格监管制度成为“十三五”价改目标的重要部分。

能源价格改革不仅要平衡好行业发展和社会利益的“度”，也要掌握好与各个领域改革的协同性。“现阶段能源价格改革的核心是建立合理、透明的能源价格机制，辅之以公平、有效的能源补贴设计和严格的成本监管，通过能源价格改革和机制设计来实现公平和效率的平衡。”林伯强表示。

林伯强认为，中国现在已经拥有了比较成熟的改革大环境。之前的能源价格改革不到位或延缓的原因是多方面的，但主要是长期以来政府侧重于经济增长和满足普遍能源服务，因此需要通过补贴和交叉补贴来维持较低的能源价格，而正因为维持了较低的价格，政府需要考虑能源价格改革中公众对能源价格上涨的接受程度，这既涉及支付意愿也涉及支付能力。