电力“十三五”规划落地三大难题

“十三五”期间，预计2020年全社会用电量6.8~7.2万亿千瓦时，年均增长3.6%~4.8%，全国发电装机容量20亿千瓦，年均增长5.5%，人均装机突破1.4千瓦，人均用电量5000千瓦时左右，接近中等发达国家水平，电能占终端能源消费比重达到27%……

2016年11月7日,国家发改委、国家能源局印发了《电力发展“十三五”规划(2016~2020年)》。这是时隔15年之后，电力主管部门再次发布电力发展5年规划。电力发展“十三五”规划设定了供应能力、电源结构、电网发展、综合调节能力、节能减排、民生用电保障、科技装备发展与电力体制改革八方面的指标体系，以清洁可持续发展为主线，以“创新、协调、绿色、开放、共享”为框架，为未来4年的电力发展与改革勾画出了清晰的路径和蓝图。

电力发展“十三五”规划能否落地，将影响我国能源结构调整、大气污染治理、终端用能方式变革等各项社会经济目标能否顺利实现。基于此，梳理电力发展“十三五”规划落地的难题，探求相应的对策，是当前电力发展的题中之义。

电力过剩和环境硬约束双重压力将贯穿“十三五”

“十三五”时期，中国经济要努力适应新常态。经济和能源需求增长换档降速，用电需求增长趋缓。经济增速换挡为“中高速”，用电增速也明显放缓。“十二五” 年均增长5.7%，比“十一五”下降5.4个百分点，其中2015年仅增长0.96%，为改革开放以来最低。2016年，全国全社会用电量5.92万亿千瓦时，同比增长5.0%。尽管2016年用电量、发电量增速好于上年，但是架不住装机的快速增长，整体发电利用小时仍处于下降通道，电力供需矛盾进一步凸显。与此同时，根据电力发展“十三五”规划，我国发电装机仍将保持年均5.5%的增速，预计到2020年全国发电装机容量达到20亿千瓦。电力过剩压力将贯穿“十三五”时期。

与此同时，2016年11月4日，《巴黎气候变化协定》正式生效，环境硬约束进一步增强。在大气污染防治和减排承诺的双重约束下，电力“十三五”必须向绿色低碳转型，其主要途径是严控煤电装机规模，进一步加大清洁能源开发力度。但我国当前大气污染治理更紧要的是提高发电用煤比重和煤电清洁化发展。此外，随着新能源发电比重逐年增加，弃水、弃风、弃光问题也日益加剧。环境硬约束下，电力发展形势将更加复杂，电力发展矛盾将更加尖锐。

电力 “十三五”规划落地需解决三大难题

规划目标与实际落地之间还会存在相当多的矛盾与问题，影响到电力行业的发展，影响到电力企业的发展。《电力发展“十三五”规划》印发后，本刊就“规划落地需要解决的难题及其对策”采访了部分行业专家和企业人士，受访者普遍认为“严控煤电建设规模、解决弃风弃光矛盾和科学设计指标体系”是主要制约因素。

如何严控煤电建设规模

电力发展“十三五”规划明确要严控煤电规模建设，合理控制煤电基地建设，积极推进煤电转型升级，全面推进煤电机组灵活性改造等，但是如何通过市场机制实现煤电定位的逐步调整、煤电建设规模如何有效控制、多种能源如何协调发展、煤电超低排放对电力企业的作用等一系列问题都亟待解决。

对此，国家发改委能源研究所学术委员会主任李俊峰在接受本刊记者采访时指出，电力“十三五”规划其实是各方面妥协的结果，迁就了“十二五”煤电建设无序发展的既成事实，既不符合当前电力需求增速下滑的客观实际，更不符合中央能源革命的战略部署，实施起来就会特别困难。李俊峰主任认为现在亡羊补牢未为晚，目前需要做好以下几点：一是要解决好煤电在建和已批规模问题;二是落实好新增电量基本上由非化石能源电力供应的问题;三是组织好已有发电容量的合理生产，提高投资利用效率和效益问题;四是及时总结“十三五”电力规划的经验和教训，不屈从既成事实的压力，及时调整规划，使之符合经济发展的客观规律，更要符合中央能源革命的战略部署;五是收回已经下放的煤电建设审批权。

中国华电集团公司企管法律部主任陈宗法认为，严格控制煤电建设规模最重要的一点是需要达成共识，多措并举，一致行动。陈宗法主任在给本刊记者的回复中说：目前行业内外对电力市场过剩的性质、程度，煤电发展与清洁转型的关系，仍有认识上的差异;一些社会资本、煤炭集团、能投公司、发电集团等仍在快速扩张，核准或在建规模巨大。“去产能”是发电行业最为急迫的头等大事。因此，需要多方努力，综合施策：一是中央政府部门继续打好严控煤电发展“组合拳”，保持高压态势与预警机制，地方政府部门不能干预电力项目开工;二是各类投资主体要以维护发电行业利益为重，强化市场意识与自我约束，改变过去单纯扩张型发展战略，防止电力项目盲目扩张，陷入“囚徒困境”;三是继续积极推进新电改，进一步放开发用电计划，扩大市场交易，利用“无形之手”倒逼发电企业“去产能”;四是有序发展清洁能源，特别要优化发展布局，强化就地消纳，并增强电网调峰能力与对外输送能力。

如何解决弃风弃光矛盾

绿色发展是“十三五”规划的一条主线，也是我们必须坚持的基本原则。“十三五”规划提出要调整“三北”风电消纳困难地区的风电建设节凑，依托电力外送通道有序推进“三北”地区可再生能源跨省消纳，按照分散开发、就近消纳为主的原则布局光伏发电。同时高度重视电力系统调节能力建设，不断增强系统灵活性、适应性，力求破解风电、光伏等新能源的消纳难题。但是，根据近两年的实践来看，效果并不明显。相关统计结果表明，2016年全国弃水、弃风、弃光电量达到800亿千瓦时以上。

如何破解弃风、弃光难题，从而促进电力 发展“十三五”规划落地，国网能源研究院新能源与统计研究所所长李琼慧建言：关键在于提高政府能源管理部门的综合管理和跨部门协作的能力，以及政府职能部门利用现代信息技术提升精细化管理水平。我们看到“十一五”、“十二五”期间，政府相关部门出台了很多很好的政策，比如支持分布式电源的发展、比如支持电动汽车的发展等等，但骗补的问题时有发生。国家可再生能源补贴如果做好跨部门的协调，也不至于出现巨额的补贴拖欠问题。能源管理部门缺乏有效的手段，全面把握行业发展动态及趋势，导致政策滞后。建议通过现代信息技术，加强对行业发展动态的监测管理，避免出现“盲调”。采取多种方式，建立行业管理部门跨部门协作机制，如联合工作组、跨部门交流等，避免政出多门，政策不协调、不一致的问题出现。

如何科学设计指标体系

“发展目标”是总体规划的核心要素，设定什么样的指标体系，体现了电力发展的战略构想和重大决策部署。“十三五”规划预测能源和电力需求增速都将下降，但电力增长仍有较大空间。2020 年全国电力总装机达到20亿千瓦，其中非化石能源发电装机达7.7亿千瓦;全社会用电总量在8 万亿千瓦时左右。指标能否实现，尤其是约束性指标能否被执行，在一定程度上取决于相关政府职能部门的履责能力高低。

对于规划指标体系的科学设计，长沙理工大学叶泽教授接受本刊记者采访时强调三点：第一，做好规划指标所对应任务的分解落实，明确各级责任主体，形成相互支撑的目标任务体系，并且在执行过程中定期进行完成程度的评估与考核。第二，出台配套政策，要对目标任务进行分类管理。例如，有些指标是相关利益主体愿意完成的，有些指标则是相关利益主体不愿意完成的，还有些指标是需要不同利益主体协作完成的。对于后面两种情况，则需要出台配套政策和措施，督促和支持相关利益主体完成。第三，要有调整机制。对于执行过程中出现的环境变化，要建立合理的目标任务调整机制，使规划指标具备适度的弹性，始终处于合理状态。

“十三五”时期是我国电力工业向现代能源体系转型升级的决胜阶段，当前要以电力“十三五”规划引领行业发展，切实做好规划的落地工作，着力打造“创新、协调、绿色、开放、共享”的现代能源体系，为经济社会的可持续发展提供更绿色、更安全可靠的电力保障。

(本文刊载于《中国电力企业管理》2017年1期，作者系本刊主编)