基于制度路径的能源发展转型

改革开放以来，我们经济进步成就巨大，能源系统取得了显著成就，同时对资源和环境的透支也空前巨大，日益严重的雾霾不仅在生理上，甚至在心理上也逐渐成为“负能量”。中国能源的主要矛盾已从长期以来的“保增长”“保供给”转移到了“保环境”方面。

从战略上看，中国面临的能源挑战不外乎涉及两个方面的矛盾：一是能源的有限供给与经济发展日益扩大的能源需求之间的矛盾。这是一个经济问题，要求我们必须思考如何进行制度设计并有效实施，以有限的能源满足经济的持续快速增长。二是能源的大量使用与环境形势日益加剧之间的矛盾。这是一个社会问题，要求我们如何平衡经济需求及选择社会目标的组合，我们应“尽可能地降低甚至避免能源使用过程中造成的环境损失和社会福利损失”。眼下，中国能源转型的关键就是既要增加能源供给，又要减少二氧化碳排放。能源供给的低碳化、能源消费的绿色化、以及能源输配的智能化，作为中国能源结构转型中最为鲜明的边际增量领域，将成为能源发展转型中的三条核心主线。

能源发展转型是制度转型，资源配置的市场化转型是能源发展制度转型，因此，如何从垄断中解放市场尤其是培养竞争性市场，真正由非市场化向市场化的目标转变，就成为提升能源发展制度转型绩效的关键所在。基于长远考虑，中国亟待提高能源战略及规划的前瞻性和系统性，应制定明确、完善的顶层设计和长远发展目标，并通过定期评估机制动态调整。从中国能源政策的现状以及中长期面临的突出矛盾出发，作为全球规模最大的能源系统，为适应安全、清洁和高效发展的需要，中国能源政策应该加快实现以下几个方面的战略转型：从单一化供给政策体系向多元化供需结合政策体系转型；从以二次产业为主的政策体系向三次产业并重的政策体系转型；从以国有资本占主导地位的投资激励政策向各类社会投资并存的投资激励政策转型；从以经济性管制和事前审批为主的政策体系，向以社会性管制和全过程监管为主的监管政策体系转型；从以国有部门为主的单一化、分散化创新政策体系，向多元化、协同化为特征的新型创新政策体系转型；等等。

当然，要使能源发展转型富有绩效，就必须通过制度设计实现从资源优势向竞争优势的转型。竞争优势来自制度优势，基于制度理性决定制度选择的原理，制度优势取决于制度理性优势，而制度优势来源于理性优势及其制度设计。告别传统，重拾竞争优势，在垄断中解放市场，在有效率的体制内实现资源能源获取和公平惠益分享，这有赖于制度转型。

理性决定制度选择。能源发展转型是制度博弈，更是理性博弈、思想博弈。只有随着人们经济价值观念的更新、提升，制度才能发生富有绩效的转型。而突破资源权属垄断篱笆，有赖于能源制度“破”与“立”的有机结合，制度治理与制度激励职能的有效发挥，制度整合社会力量的机制的培育和完善，在市场化制度重构过程中塑造“制度政府”。我们一方面要充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，放开竞争性业务的市场准入限制和价格管制；另一方面要更好地发挥好政府作用，强化对自然垄断业务和市场秩序的监管。在战略规划及政策法规的制定上，能源转型战略不仅要规定转型的中长期目标和实施政策，还持续重视能源立法及体制机制设计。

在承认经济转型是建立在市场与能源相结合的二元结构前提下，在明确制度优化是经济转型的关键之后，就要求通过能源立法来确立能源变革原则的元规则地位，积极推进新能源和可再生能源发展。毫无疑问，市场在推动经济发展上具有无可比拟的优越性。在能源立法中，倘若要推动能源变革，就必须保证市场在能源领域中的主导地位和作为资源配置的基础手段。寻找本国能源发展的路径依赖并打破之，乃是能源立法的关键所在。而这很大程度上取决于能源立法对制度创新的规定，因为只有不断的制度创新才是避免路径依赖、发展新能源和可再生能源的必由之路。

因此，未来应当在促进政府与市场间互动、能源资源与投资产权交易、能源竞争、能源研发与技术创新、能源金融改革、能源消费者保护等方面作出制度安排，如此才能使竞争优势在能源领域中表现出来。如果制度设计与安排的基点从资源权属扩张与限制，转向资源与投资产权公平分配、交易、保护以及竞争性产业组织与工业创新能力培养，就会在最大程度上释放制度能力与制度优势，从而有效推动能源发展转型。当然，在制度理性与制度设计上实现转型，政治家智慧通常成为关键因素。

（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）