《煤炭工业十三五规划》六个理解

2016年12月22日，国家发展改革委、国家能源局发布《煤炭工业发展“十三五”规划》(以下简称《规划》)，这部规划是我国煤炭工业内外部形势发生深刻变化时期制定的，对加快推进煤炭供给侧改革，推动煤炭工业转型发展具有重要意义，值得关注的内容很多，下面主要从6个方面谈谈我的理解。

1.高度重视供给侧改革

《规划》指导思想中提出以供给侧结构性改革为主线，发展形势中认为要加快推动煤炭领域供给侧结构性改革。

笔者认为，《规划》从始至终都在贯彻供给侧改革这一主线。煤炭供给侧改革的核心是去产能，还包括具备条件的进行整合改造和适度建设配套煤矿。去掉安全无保障、煤质差、长期亏损等落后产能，为先进产能留出发展空间，使布局更加合理，生产结构更加优化，生态环境保护和安全生产水平进一步提高，达到产业升级的目的。

《规划》提出化解淘汰过剩落后产能8亿吨，明显高于国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发[2016]7号)提出退出产能5亿吨左右的要求，说明淘汰落后产能要加码。

“十三五”产能仍将过剩，去产能面临越来越大的阻力。

一是容易淘汰的已经淘汰了，2016年淘汰的主要是停产、半停产或资源枯竭煤矿，相当于“死老虎”拉出来再枪毙一遍，而2017年及以后需要淘汰的是生产煤矿。

二是煤价回升后，以前的亏损煤矿实现了盈利，不愿退出。

因此尽快出台煤矿关闭退出标准，通过技术、规范和标准等明确最低办矿门槛，引导行业和企业发展预期十分迫切。

2.继续优化煤炭开发布局

《规划》开发布局中提出压缩东部、限制中部和东北、优化西部;生产布局中重新定位了14个大型煤炭基地，提出加快大型煤炭基地外煤矿关闭退出;建设布局中提出东部地区原则上不再新建煤矿，中部和东北地区从严控制接续煤矿，西部地区结合煤电和煤炭深加工项目用煤需要，配套建设一体化煤矿。“十三五”西部占全国新开工规模的87%，其中，内蒙古、陕西、新疆占80%。

新中国成立以来，煤炭开发布局一直在西移。相对于煤炭“十二五”规划控制东部、稳定中部、发展西部总体布局，《规划》对布局整体压缩了一个档次，东部由控制收紧到压缩，中部由稳定改为限制，西部由发展变为优化，说明新上煤矿的空间十分有限，下一步重点是做优做强，煤炭行业还有很多事情可做，大有可为。

为什么要压缩东部?

一是东部剩余经济可采资源少，剩下的主要分布在现有矿区深部和外围。

二是东部煤炭生产与优质耕地占用、村庄搬迁的矛盾越来越大，需要压缩。

为什么要限制中部和东北?

安徽、河南与东部类似，辽宁、吉林、江西、湖北、湖南资源趋于枯竭，黑龙江资源条件差、自然灾害严重，只有山西从资源角度看还有一定发展潜力，但已形成的产能偏大，且面临严峻的生态环境问题，山西提出2020年前不再增加新产能。

为什么优化西部?

西部煤炭资源丰富、开采条件好、生产成本低，2010-2014年全国新增查明保有资源储量的95.6%在西部，有很大的发展空间，西部是中国煤炭工业的未来，但考虑到全国整体过剩，也应该放缓建设，至少“十三五”发展重点是内部优化升级而不是数量增长。

3.煤电一体化被空前重视

《规划》中10处提到煤电一体化，彰显煤电一体化发展被空前重视。由于产能严重过剩，《规划》对煤矿建设措辞十分谨慎，多用适度、接续等词，3处提到配套建设煤矿，其中2处是煤电一体化，一是陕北、神东基地结合电力外输重点配套建设大型、特大型一体化煤矿，二是新疆基地结合电力外送配套建设大型、特大型一体化煤矿。

煤电之争是一个老话题，多年来一直存在。煤电联营有利于降低双方交易成本、促进资源优化配置、抵御市场波动风险和发展矿区循环经济，是减少煤电之争的有效手段，煤电一体化是煤电联营的主要形式，国家一直是支持的。从2003年大基地规划、2005年《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》、2010年《关于加快推进煤矿企业兼并重组的若干意见》、2012年《煤炭工业发展“十二五”规划》和2016年《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，都明确鼓励发展煤电一体化。但由于思维观念、行业壁垒、短视等原因，我国煤电联营规模一直不大，2016年国家发改委专门下发了《关于发展煤电联营的指导意见》(发改能源[2016]857号)，继续加快推进煤电一体化。笔者认为，“十三五”继续推进煤电一体化有基础、有空间。

4.对煤化工态度出现新变化

《规划》提出在水资源有保障、生态环境可承受的地区，开展煤制油、煤制天然气、低阶煤分质利用、煤制化学品、煤炭和石油综合利用等五类模式以及通用技术装备的升级示范，加强先进技术攻关和产业化，提升煤炭转化效率、经济效益和环保水平。加快煤炭由单一燃料向原料和燃料并重转变被正式写入规划，报告中3处提到煤炭的原料功能，5处提到煤制油、4处提到煤制天然气、1处提到煤制烯烃。

煤炭“十一五”规划提出引进国外先进的煤炭气化技术，建设大型煤炭气化与煤化工示范项目，“十二五”规划提出有序建设现代煤化工升级示范工程，促进煤炭高效清洁利用，相比前两个五年规划，《规划》对煤化工的态度是进了一步。从规划文件看，“十一五”处于煤化工发展初期，需要引进国外技术，“十二五”规划时上升到升级示范，“十三五”虽然还是写的升级示范，但多处提到煤炭原料功能，尽管态度仍然比较谨慎，也可以看出在转变。

2016年底，神华宁煤集团400万吨/年煤炭间接液化示范项目建成投产，习近平总书记给予了高度评价。但煤化工技术复杂、高投资、高能耗、高水耗等特征短期是难以改变的，资金、技术实力不够强大的企业是难以实施的，另外油价长期低位运行，煤化工项目盈利难，所以目前看煤化工还不宜大范围铺开。

5.增加科技投入需求迫切

《规划》认为我国煤炭科技创新能力不强，研发投入不足，科技创新对行业发展的贡献率低;在基本原则中提出强化科技创新引领作用，加强基础研究、关键技术攻关、先进适用技术推广和科技示范工程建设，推动现代信息技术与煤炭产业深度融合发展，提高煤炭行业发展质量和效益;专门写了加强煤炭科技创新一章，提出了“十三五”煤炭科技发展重点，包括8个基础理论研究、16项关键技术装备攻关、13项先进适用技术推广和7个重大科技示范工程。

我国煤炭工业经过几十年的快速发展，在精细勘探、快速建井、地下水库、本质安全矿井、智能煤矿、矿区生态修复、煤电超低排放等方面成绩显著，煤炭供给已经不是问题，行业需要从数量速度型向质量效益型转变，彻底改变一些人对煤矿“傻大黑粗”、不安全、破坏矿区生态环境、是不清洁能源等固有印象，就需要继续加大科技投入、加强技术攻关，进一步提高安全绿色开采、清洁高效利用水平。目前煤炭行业仍然比较困难，为把“十三五”煤炭科技发展重点落到实处，一方面需要国家投入更多资金支持，另一方面企业要认识到科技创新的重要性，舍得投入。

6.“走出去”提上新高度

《规划》提出推进全方位国际合作，统筹国际国内两个大局，充分利用两个市场、两种资源，以“一带一路”建设为统领，遵循多元合作、互利共赢原则，全方位加强煤炭国际合作，提升煤炭工业国际竞争力。

“一带一路”战略，是实行全方位开放的一大创新，也是未来国际合作的重头戏。笔者认为，我国不仅煤炭产能过剩，与煤矿相关的地质勘探、煤矿设计施工、煤矿装备、产业工人都存在严重过剩，煤炭行业有“走出去”的内在需求;与国际著名能源企业相比，我国煤炭企业在国际化运营和海外投资的广度和深度上有很大上升空间，需要国际化;澳大利亚、印尼有优质资源，去开煤矿可代替部分进口;煤矿装备和技术服务性价比高，可出口到越南、印尼、印度、巴基斯坦等煤炭快速发展国家。

我国煤炭企业“走出去”时间短，跨国经营经验和人才还不足，面对复杂多变的国际形势，需要警惕投资风险。