电力监管怎样重构？

现代电力监管体制最重要的特征是通过发、售电竞争性市场的许可证准入监管制度以及输配电环节的激励性价格监管等建立竞争性电力市场。然而，我国由于机制的缺失，并没有形成真正的电力市场，使得电力生产成本变化不能及时传导给消费者，价格无法反映价值，在供给侧表现为发电装机不足和过剩反复出现，在需求侧表现为节能动力不足和高耗能产业过度发展，形成产能过剩。

问题凸显

2015年3月5日，国务院发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下称9号文），启动了新一轮电力体制改革。9号文的主旨是解决电力市场机制缺失问题，构建有效竞争的电力市场体系和市场结构。为此，国家发改委、国家能源局先后公布了一系列配套文件。然而运行至今，效果并不显著，如国家发改委经济研究所前所长刘树杰及市场与价格研究所研究员杨娟指出，集中出现了一些问题。

首先，大用户"直接交易"有利无责。真正的"大用户与发电企业直接交易"，遵循"交易自由、自负其责"的基本法则。而现行大用户"直接交易"，有"双边交易"之形，无"双边交易"之实：一是发电企业能够与之直接交易的大用户，并非基于市场选择，而是由地方政府确定，具有明显定向优惠性质；二是没有"平衡机制"，导致被准入的大用户们得到了降价好处，但不平衡的责任却仍由其他用户承担。

其次，试点成为"直接交易"并全面推行。现在的改革试点主要基于地方政府申请，但上报方案千篇一律，改革实质性内容惊人一致：以大型工商业用户电价降低为目标的"直接交易"。但在电力严重过剩情形下，如要降价无需试点。而将"售电侧放开"作为此轮电力体制改革的最大亮点，也不符合电力市场化改革的内在逻辑，因为售电侧竞争的前提是批发竞争，未建批发市场而推动零售竞争，最终只能导致以"直接交易"为主要内容。

再次，"政出多门"。电力体制改革的专业性、系统性极强，国外都是由能源主管部门或公用事业监管机构统一领导和组织实施。而我国改革"试点"，"电力市场建设"、"发用电计划有序放开"、"售电侧改革"分别由不同部门牵头负责，使本应统一设计、统一组织的系统性改革被人为割裂。

最后，电力是系统集成的产品，竞争性交易与电力系统的实时平衡特性相兼容是电力市场化能否成功的关键。目前问题一是电力交易模式模糊不清，二是电力市场布局缺乏明确目标与实施路径。

重在监管

从电改的国际实践来看，各国都把充分发挥市场机制作为目标，把电力市场建设作为根本途径，但在发输配售企业组织结构和调度管理体系方面，并无标准模式。国际电力监管改革的主要经验一是建立一个政府有效监管下的竞争市场，二是确保电网独立性和电力系统运行安全可靠性，三是加强电力相关法规的立法和执法力度。

以美国劳伦斯-伯克利国家实验室科学家林江和国家发改委能源研究所原所长周大地介绍的美国加州电力市场建设中的监管经验为例。美国电力监管目标主旨是为了确保电力行业符合公共政策的多重指标，包括成本效益、可靠性、公共健康及环境绩效等。常规流程分三个步骤，一是资源规划，二是项目审批，三是定价或采购合同审批。每一步都有专门的州政府机构负责规划流程及审批决策。加州政府为了确保电力市场的竞争性，构建了三大监管机构即加州公共事业委员会、加州能源委员会、和加州独立系统运营中心。加州公共事业委员会每两年进行一次长期采购规划程序（LTPP），负责审批最终由电费支付者支付的、私营电力公司开展的投资或签署合同。加州能源委员会主要负责每两年提供1次长期电力需求预测，同时还负责审批装机容量在5万千瓦及以上的火电厂和输电、燃料供应管线、水管等设施。加州独立系统运营中心则负责代表所有本地公共事业公司，运营加州整个电力系统，包括调度，并负责年度输电规划流程（TPP）及电力市场。三个机构管理层还成立了联合机构指导委员会（JASC），组建了由其规划人员组成的机构间技术团队，及时协调监管流程，能以更具成本效益的方式实现加州气候与清洁能源目标，回应需求侧和供应侧技术的快速变革。纵观加州电力市场监管，主要有三大特色。

其一，加强能源需求预测。加州能源委员会在其两年1次的《综合能源政策报告》中提供未来10年的能源需求预测。该《报告》为所有基础设施规划活动提供参考，包括加州公共事业委员会在其长期采购规划程序中的活动。需求预测每年更新1次。科学的预测为电力市场提供了稳定预期。

其二，加强长期采购计划。长期采购规划运用统筹方式，综合考虑了委员会的全部电力采购政策和项目。从2004年开始，加州公共事业委员会负责指导两年进行1次的长期采购规划，其步骤为：评估电力投资需求、批准采购合同。长期采购计划，是基于资源综合规划的原则，强化了竞争，为所有电源的上网请求提供了指南，克服了成本回收问题，并开始将可再生能源采购与一般性采购相集成。该计划从保证资源充足性出发，对电力服务机构采购容量提出要求，确保能在需要的时间和地点为加州独立系统运行中心提供电力，促进了基础设施投资。长期计划的监管保障了电力市场各主体和利益相关者的运营预期。

其三，加强年度电网规划程序。加州独立系统运营中心负责年度电网规划程序。在偶数年份，运营中心对系统需求、地方需求和灵活性需求进行技术研究。研究结果可在长期采购规划程序的第一阶段为加州公共事业委员会进行资源需求评估提供依据。在奇数年份，运营中心只进行输电规划研究，并帮助加州公共事业委员会在长期采购规划程序的第二阶段作出采购决策。加强年度规划程序体现出政府的制度供给能力。

因此，借鉴加州电力监管经验，当下中国电力市场监管重构的路径可以从建立竞争性电力市场入手，这需要有专门的改革机构加强顶层设计和改革方案实施。监管层面则可以通过加强电力需求预测、强化长期采购计划、加强年度电网规划程序，促进市场起决定性作用，并使政府更加有为有效。

（作者分别系华北电力大学人文与社会科学学院副院长、北京能源发展研究基地主任，国网山东蓬莱市供电公司员工）