重新审视火电审批权下放

煤电去产能提上议事日程。国家能源局最近召开全面深化改革领导小组会议，明确提出化解煤电过剩产能。严格控制煤电新开工规模，对存在电力冗余的地区要根据实际情况，取消一批不具备核准条件的项目，暂缓一批煤电项目核准，缓建一批已核准项目。利用市场机制倒逼，加快推进电力市场化改革，新核准的发电机组原则上参与电力市场交易。

恰此时，火电审批权下放一年有余，越来越多的人对此提出不同意见，甚至认为当初的下放是一种错误。2014年10月，国务院发布《政府核准的投资项目目录(2014年本)》，明确提出火电站由省级政府核准，其中燃煤火电项目应在国家依据总量控制制定的建设规划内核准。经过一年多时间实践，确实到了重新审视火电审批权下放的时候。

毋庸讳言，火电审批权下放带来了一定的负面影响，至少在两方面需要反思。

一是加剧电力过剩。全国全社会用电量增速2012年跌破两位数后，持续增长乏力，但电力装机容量的增长之快却涛声依旧。2014年，全国全社会用电量增速仅3.8%，火电利用小时数跌破5000小时，电力过剩态势明显。2015年用电增速仅0.5%，电力装机增长却再次创下历史新高，全年新增12974万千瓦，大增24.2%，年底发电能力达到15.1亿千瓦。其中火电“贡献”最大，新增6400万千瓦，增幅高达33.6%;全年投资1396亿元，增长22.0%，相当于全部电源投资增速的两倍。在经济下行压力较大的情况下，投资大、建设周期短的火电项目受到地方政府青睐，似乎是情理之中。带来的却是电力过剩加剧的后果，2015年火电利用小时数只有4329小时，预计今年将进一步降至4000小时左右。

二是加固省间壁垒。省间壁垒的历史经验和教训不可忽视。我国于1987年提出“政企分开、省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”二十字电力体制改革方针，“省为实体”为鼓励集资办电、解决严重缺电发挥了重大作用，但在上世纪末本世纪初短暂的电力过剩时却成为阻碍市场竞争和跨省资源配置的主要原因。2002年的电力体制改革首推区域电力市场，重要考虑之一即是打破省间壁垒、更大范围配置资源。新一轮电力体制改革，也特别强调资源优化配置。然而，火电等能源项目审批权限的下放，却在一定程度上导致省间壁垒的重新加固，严重影响资源优化配置。电力负荷中心倾向于尽可能多地在当地建设火电项目，而不是更多地接纳西部水电等清洁能源。

然而，简政放权是大势所趋，火电审批权下放不但不能走回头路，且需要进一步深化。2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》强调，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制。简政放权、把权力关进笼子，顺应社会潮流，开工没有回头箭。火电项目核准计划色彩浓厚，与市场经济发展并不一致，再收归国家负责既不合时、也不合理。

关键是如何纠偏，将火电审批权下放后产生的问题减轻或消除。

首先，应加强事前的规划引导。过去十年，虽然有能源发展规划，但并无电力发展规划，电力发展的无序、不协调在所难免。同样需要关注的问题在于，即使有电力发展规划，也未必能够得到严格执行，这对规划的科学性、权威性、严肃性形成极大挑战。当前，“十三五”能源规划和各专项规划尚在编制，发布实行还需要过程。在此期间的能源协调发展，更见智慧、功力与水平。

其次，应加强全过程的监管。地方政府更多考虑当地利益最大化，与国家利益诉求并不完全相同，与电力行业的健康科学有序发展也不尽一致。有必要从国家层面加强对地方政府行为的全程监管，纠正不利于资源配置的地方保护、省间壁垒。

其三，探索深化简政放权。对于企业来说，火电审批权限的下放，很大程度上只是从跑国家部委转向了跑地方政府，地方政府相关部门的专业性甚至也值得怀疑。那么能否再进一步深化简政放权，比如火电项目采取规划约束下的招标制，而不再由政府核准?

最后，加快电力市场化改革。去年3月出台的电改9号文，明确了深化电力体制改革的原则和方向，尽管部分内容仍存不同认识，但往前走总比不走甚至后退强。目前的问题是改革阻力依然很大，必须加大突破力度，尽快实现市场在资源配置中发挥决定性作用。