发改委：加快出台基础设施和公用事业特许经营立法

凝聚共识，增进合力

为推动PPP改革提供法律保障

——国家发展改革委有关负责人就加快推进特许经营立法答记者问

为完善我国政府和社会资本合作（PPP）领域法律制度，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量效率，近日，国家发展改革委组织召开基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议，部署加快推进特许经营立法。国家发展改革委有关负责人就立法进展和下一步工作安排回答了记者的提问。

问：基础设施和公用事业特许经营立法现在进展如何？

答：国家发展改革委从2007年起即开展基础设施和公用事业特许经营立法的前期研究工作。2013年，特许经营立法列为《第十二届全国人大立法规划》项目，2014年、2015年连续两年列入国务院立法计划。2014年，落实李克强总理、张高丽副总理、杨晶国务委员关于加快相关立法的要求，我委牵头成立了11个国务院部委组成的立法工作领导小组，并着力推进立法工作进程。一方面，广泛深入调研。收集整理国内有关政策法规，通过实地调研总结我国特许经营实践，组织召开系列座谈会听取地方政府、市场主体和中介机构意见，委托专家开展专题研究并提出立法建议。另一方面，借鉴国际经验。与亚洲开发银行开展技术援助合作，并与世界银行、英法等驻华使馆加强沟通合作，搜集整理国际特许经营实践发展、制度建设等研究成果，为立法提供国际经验借鉴。

去年4月，适应促进民间投资紧迫需求，按照急用先行原则，经国务院常务会议审议通过，我委会同5部门印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》），为特许经营发展提供了基本制度框架。从《办法》执行情况看，国务院有关部门和地方积极贯彻实施，制定配套政策、简化审批事项、创新服务举措、大力推介项目，推动特许经营快速发展。但同时也暴露出一些仅靠规章难以有效解决，亟需通过提升立法层级加以规范引导的突出问题。比如：适用领域有待拓展，权益保障需要强化，对政府公权力的刚性约束不足，监督管理体制还需改革创新等等。

在上述工作基础上，我们数易其稿，起草形成立法草案，并于2014年和2015年两次征求国务院有关部门和各地方意见，同时专门征求了中编办、最高院的意见。从反馈情况看，绝大部分单位积极支持该立法，市场主体普遍希望尽快出台，为特许经营发展提供基础法律保障。

问：基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议主要讨论和议定了哪些内容？

答：近日，为增进部门合力，加快推进立法工作进程，我委召开基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议，通报立法工作进展，审议立法工作方案，部署加快推进特许经营立法进程有关工作。财政部、国务院法制办2个副组长单位，国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、国资委、人民银行、银监会等8个成员单位参会。

会议强调，党中央国务院对基础设施和公用事业特许经营立法工作高度重视。党的十八届三中全会明确指出，要制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。习近平总书记、李克强总理、张高丽副总理等中央领导同志多次做出重要指示批示，要求积极推动相关立法，为鼓励民间资本进入相关领域提供法治保障。在我国经济发展进入新常态的大背景下，加快特许经营立法，规范引导社会资本特别是民间资本进入基础设施和公用事业领域，能够推动PPP改革取得更大实效，有利于深化投融资体制改革、增加有效投资，有利于创新公共服务供给、增进民生福祉，有利于推进政府职能转变、提高治理能力水平。

会议议定了领导小组工作机制和各成员单位任务分工，明确各成员单位要密切配合，通力合作，并在领导小组机制下加强统筹协调，切实加快推进特许经营立法进程。

问：特许经营立法总体定位和考虑是什么？

答：会议讨论认为，特许经营立法作为PPP领域的基本法律制度，涉及领域广泛、利益主体多元、运行机制复杂、监管链条较长，要使这部立法立得住、管得好，应重点把握四项原则：

一是立足我国国情。首先要立足操作实践。我国自上世纪80年代以来就是活跃的特许经营实践者。去年印发的6部门25号令，构建了特许经营的基本制度框架。立法要系统总结我国30多年特许经营发展的有益经验和成熟的建设运营模式，有针对性地总结提升为法律规范，保障制度和实践的延续性。其次要立足基本经济制度。要按照“两个毫不动摇”的原则，构建有利于促进各类所有制经济公平竞争、协调发展的制度设计，促进国有企业、民营企业等各类社会资本共同参与特许经营。最后要立足部门职责。尊重现行部门分工负责的管理体制，充分调动各部门积极性，做到衔接顺畅，推动特许经营项目高效落地和有序运营。

二是坚持问题导向，针对目前PPP的推进效果不够理想，有合理回报的项目不多、回报机制不明确、政策衔接不顺畅等问题，立法将致力于完善投资回报机制，优化项目流程，改进经营管理，强化法规政策衔接，有针对性地进行制度设计。

三是突出改革创新，打破政府大包大揽、行政命令的思维定势，切实树立政企双方平等协商、共担风险、长期合作、共同提高公共服务质量效率的理念。理顺体制机制，强化各部门的协同配合，探索建立利益相关方的知情和参与机制，增加信息透明度。

四是统筹权益平衡，突出契约意识、权益保障意识和公共服务意识，确立特许经营协议在项目建设、运营、管理中的基础性地位，强调对特许经营者合法权益的保护，健全监管技术标准和制度体系，完善公共服务过程监管和绩效监管，通过法律责任和信用约束各方严格履约、诚实守信。

问：基础设施和公用事业特许经营立法的下一步工作安排是什么？

答：加快出台特许经营立法，全国人大和国务院有明确部署，实践有迫切需求，地方和市场主体呼声也很高，而且我国已经具备成熟的实践和制度基础。为此，立法工作领导小组会议确定了争取今年三季度上报国务院的目标，并按此倒排时间表，明确各阶段任务和时间节点。一是分工研究。各成员单位按照任务分工，开展专题研究，形成行业特许经营发展情况、重点问题清单和立法建议。二是调研论证。根据各方意见梳理立法重大问题清单，有针对性地开展联合调研。同时进一步加强与世行、亚行及有关国家的合作，强化外脑支撑，借助涵盖经济、法律、管理领域的专家团组，开展专题研究，对立法草案进行论证。三是集中修改。根据调研情况、专家小组专题研究论证情况，集中修改完善立法草案，并广泛征求各方面意见。四是组织上报。在上述工作基础上，争取在9月底前形成送审稿，按照立法程序上报国务院。

下一步，国家发展改革委将继续从全局出发，依托特许经营立法工作领导小组工作机制，与各有关部门协同配合，增进工作合力，加快工作节奏，强化制度和政策衔接，高效优质地完成好立法任务。