煤炭行业去产能必须用好“两只手”

近年来，淘汰落后和压缩过剩煤炭产能一直出现在每年政府工作报告的当年工作清单上。措辞越来越严厉，措施越来越完善。今年的政府工作报告更是明确指出：重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能，坚持市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持，运用经济、法律、技术、环保、质量、安全等手段，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能。

产能过剩现象，很直观地反应了市场调节的弊端。作为市场主体，煤炭企业感受最直接。产能严重过剩，已成为享受了“黄金十年”的煤炭企业面临的不能承受之痛。然而面对问题怎么办？是跳出煤炭圈还是坚守阵地做稳做精煤炭产业，同时适度延伸产业链或发展非煤产业？或许不同企业应该有不同的策略。

病来如山倒，病去如抽丝。近年来，国家层面高瞻远瞩，审时度势，对煤炭等存在落后和过剩产能的行业积极提出措施，为何收效距离目标尚有较大差距呢？这其中一个重要因素就是，一些地方政府确实存在只算小账不算大账的问题，组织不力甚至弄虚作假。煤炭行业去产能事关全局，所以从中央到地方要直面问题，发挥好政府这只“有形之手”，实施差别化政策，制定具体的配套政策，将去产能与深化改革、企业重组、优化升级相结合。

去产能过程中必须面临和解决的一个问题就是职工安置、企业债务处置问题。今年的政府工作报告中明确指出：完善财政、金融等支持政策，中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。那么，这些钱够不够用？企业债务问题能否全部靠债转股来解决？还需要哪些配套财税支持政策？

全国两会上，代表、委员围绕煤炭去产能各抒己见，开出一个个“良方”，希望能为政府制定良策打开思路。

2016年是“十三五”开局之年，也是煤炭行业打响去产能攻坚战的关键一年。

李克强总理在政府工作报告中强调，重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能，坚持市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持，运用经济、法律、技术、环保、质量、安全等手段，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能。

煤炭产能严重过剩，已让煤炭企业痛入骨髓。早在1月下旬，李克强总理就曾在3天时间里连续主持召开了两次国务院常务会议，研究化解钢铁、煤炭行业过剩产能，并出台了去产能的原则、路径和保障政策。在全国两会上，代表、委员围绕煤炭去产能各抒己见，开出来一个个“良方”。

政府引导作用不可或缺

去产能对我们来说并不陌生。在前些年，国家针对钢铁、电解铝等行业产能严重过剩状况，就先后出台了多项措施，要求淘汰落后产能，控制新建项目。但是，纵观这些行业近几年来的去产能，效果却并不乐观，甚至可以用“收效甚微”来形容。

归根结底，就在于地方政府缺乏全国“一盘棋”思想，各算各的小账，都寄希望淘汰他人的产能而保留自己的产能。“己所不欲，勿施于人。”地方政府一旦有了这种思想，落后产能去不掉也就不足为怪了。所以，在煤炭行业去产能中，必须要发挥好政府这只“有形之手”。

“在化解产能过程当中，政府要支持引导企业，积极发展新动能，大力开发新产业，主动开辟新岗位，加强对职工的培训，妥善维护职工的切身利益。”全国人大代表、山西省长李小鹏认为：“除此之外，政府部门还要停止新批资源和新批项目，大力提升煤的清洁高效利用能力。”

来自煤炭企业的代表十分赞同这种观点。全国人大代表，大同煤矿集团有限公司党委书记、董事长张有喜认为，去产能需政府牵头组织实施，控制总量、控制增量，宏观调控一定要把握好。他建议地方政府尽快出台煤炭去产能配套政策及实施细则，来指导煤炭企业的去产能工作。

全国政协委员，开滦集团公司党委书记、董事长张文学也持这样看法。他说，化解煤炭行业过剩产能非常复杂，建议加快制订具体的配套政策。关闭退出煤矿种类多、情况复杂，国家应区别对待、分类施策，实施差别化政策。

全国人大代表、中国工程院院士、四川大学校长谢和平认为，煤炭行业去产能，应以供应侧结构性改革为切入点，推动资源整合兼并重组，严格控制增量、淘汰落后存量，消化过剩产能。更重要的是，去产能是去没有达到“安全、高效、绿色”即科学产能的产量及产能，也就是要科学地“去产能”。

“化解产能过剩不是一个单纯的市场问题，应该充分发挥市场倒逼机制下的政府调控作用。”全国政协委员、中国矿业大学(北京)副校长姜耀东认为，煤炭产能过剩问题实际是在经济发展进入新常态后，供需结构错配和要素配置扭曲导致的，去产能、去除“僵尸企业”是当前加强供给侧结构性改革的必然要求。

煤炭行业长期处于行政过度干预、国企占据主导、调控机制失灵的畸形市场环境，一定程度上已经失去了市场反馈调节功能和资源优化配置的本质意义。同时又要看到，在去产能、去除“僵尸企业”过程中涉及到人员安置、债务处置、社会稳定等一系列问题，因此，必须要充分发挥市场倒逼机制下的政府调控作用。按照“严控新增、淘汰落后、优化存量”的思路，将去产能与深化改革、企业重组、优化升级相结合。姜耀东表示。

“‘三去一降一补’，不是哪一个省的事、哪一个企业的事，是全国的事。宏观怎么调控、微观怎么搞活，实体怎么搞实，全国一盘棋。要站在全国和全局的高度，加强顶层设计和统筹规划，确保去产能工作顺利推进。”全国人大代表、淮北矿业集团党委书记、董事长王明胜说，由于煤炭行业的产能过剩问题是一个全局性问题，产能也分布在全国各个地区，且大多是当地的GDP大户、税收大户、就业大户，地方政府主动关闭企业、压缩产能，2013年以来国家也出台一些去产能意见，但效果并不好。

发挥利用好市场倒逼机制

俗话说，手心手背都是肉。对诸如山西、内蒙古等这样的煤炭大省而言，省属的煤炭企业有好几个，淘汰谁关掉谁，完全靠政府来拍板定夺和组织实施，也不现实，必须还要发挥好利用好市场机制来倒逼企业去产能。

山西煤矿安全监察局局长卜昌森认为，在淘汰落后产能的同时，对具备资源优势和改造提升条件的煤矿企业，鼓励其通过市场机制参与煤矿企业兼并重组；对部分资源储量大、安全保障程度高、市场竞争力强的现代化煤矿，应允许通过置换核增产能，充分发掘潜力。供给侧改革是煤炭行业的唯一出路，现在阵痛是为了更健康地发展。蹲下去是为了跳得更高。

毋庸置疑，要发挥好市场倒逼机制作用，关键就在政府能狠下心来，真正按市场规律办事。“与其养亏损的企业，不如养职工”，全国政协委员、著名经济学家厉以宁在全国政协记者会上这一精彩提法，既是对去产能中如何发挥市场倒逼机制的最好诠释，也是对地方政府在去产能中该如何定位的一种提醒。

“经济发展新常态下，推进供给侧结构性改革是化解煤炭产能的必然选择。作为煤炭企业，必须转变经济发展方式，在加快推进供给侧结构性改革过程中，敢于跳出依赖煤炭资源的传统思维，借势而上向产业链高端进军，谋取更大的发展空间。”全国人大代表，中国平煤神马集团党委书记、董事长梁铁山认为，对于煤炭企业而言，跳出不是抛弃，而是要“提升一批、退出一批”，集中资金、装备、人才、技术等资源扶持优势矿井，关停资源枯竭、安全无保证、经济效益差的衰老矿井，做稳做精煤炭产业，同时适度延伸产业链或发展非煤产业。

“善后”安置要到位

对去产能中下岗的职工如何安置、企业债务如何处置等问题，一直是煤炭企业最关心的问题。李克强总理在政府工作报告中明确指出：“完善财政、金融等支持政策，中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。”这无疑给煤矿工人吃了一颗“定心丸”。

“2014年下半年，集团就开始谋求脱困转型，我们‘自费改革’这一步，走得很关键，也很有效。企业淘汰落后产能离不开国家政策的支持。”全国人大代表，重庆能源集团党委书记、董事长冯跃说，首先，是职工安置方面问题。由于很多煤矿是封闭的社区，究竟能不能采取过去淘汰落后产能提前退休的政策。此外，还有相当一部分安置职工需要给予经济补偿解除劳动合同，同时需要政府在再就业方面提供指导和服务。其次，是煤矿办社会职能移交问题。1998年，企业办社会改革并没有到位，办社会问题还一直由企业“背着”，希望能通过这些去产能，把企业办社会职能圆满剥离和移交出去。第三，是解决债务问题。2012年前，由于能源紧缺，集团投资了一些小煤矿，现在这些煤矿刚好建成就将面临退出，希望国家能通过债转股等方式解决。

而作为百年老矿的“掌舵人”，张文学最关心的也是职工的分流安置和企业的转型发展。他说，去产能职工安置过程中存在经济补偿金标准低、等退职工待遇低、煤炭职工转岗难度大、社会就业空间有限、企业自身分流安置难等5个问题。建议配套出台安置补偿政策，细化补偿金标准，由政府为职工一次性提交社保费用，鼓励社会企业并购重组安置分流人员，加快解决国有企业社会职能移交，支持企业加快经济转型，鼓励各级政府提供就业岗位，加强职工技能培训。

张文学还建议，国家对煤炭企业加大政策扶植力度，尽快出台相关配套政策，加快解决化解过剩产能、分离移交国有企业办社会职能、正税清费等关键问题，帮助煤炭企业减轻负担，轻装上阵，尽快走出困境。一是设立煤矿关闭退出专项资金。中央财政在国有资本收益或采矿权价款上缴中设立关闭退出国有煤矿专项资金，地方财政利用煤炭资源税收、采矿权价款收取和国家煤矿下放到地方后保留的亏损补贴设立关闭退出国有煤矿专项资金。二是支持发展替代产业。采取减量置换方式优先核准其新建煤矿和改扩建煤矿，优先核准热电联供电站以及煤炭加工转化及非煤项目，在项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发等方面给予支持，调整结构，实现转型发展。

在王明胜看来，去产能过程中，国家应从宏观政策方面制定政策降低企业成本。他建议“三个杠杆”要向去产能企业倾斜。一是国家政策杠杆。中央在顶层设计政策时，应该考虑企业去产能债务如何处理，妥善处理这些债务，这将直接关系到去产能政策的成效。二是财税杠杆。企业税负重，淮北矿业集团税占收入的20%以上，税负达35%以上。2015年，淮北矿业集团25亿元税收，27亿元的养老保险，26亿元的银行利息，18亿元的运费。三是利率杠杆。降息，呼吁降到2%以下，2015年，淮北矿业集团亏损18亿元，银行利息是25亿元，如果利息去掉一半，企业亏损将大幅减少。