贾康：建议对煤基柴油实行阶段性减免消费税

全国政协委员贾康在2016年“两会”上提交了《关于对我国煤炭间接液化项目所产煤基柴油实行阶段性减免消费税的提案》，建议对煤炭间接液化煤基油品实施消费税减免优惠政策和相机规范调整机制。考虑到未来的3—5年国际低油价预期，建议对国内项目在投产后3—5年内生产的煤基油品免征消费税（操作方式如考虑即征即退，虽原则上讲结果相同，但过程中麻烦较多，建议不做为首选）。

以下为提案全文：

我国近年已投产或在建若干个煤炭间接液化项目，如2013年9月由国家发改委核准确定的国家级示范项目——400万吨/年煤炭间接液化示范项目（以下简称煤制油项目）是我国迄今工业领域最大规模的单个项目，也是国家在宁东—榆林—鄂尔多斯“能源金三角”区的支柱项目，投资概算550亿元人民币，年转化煤炭2046万吨，年产合成油品405.2万吨，预计在2016年9月份投料试车，2017年投产。

一、这类项目建设的意义

1．保障国家能源安全：煤炭清洁使用与能源结构战略性应变能力建设

煤炭是我国的基础能源和重要原料。从我国资源禀赋全面考察，是一个在可预见历史时期内无法改变的“以煤为主”格局：石油天然气的外向依存度已高达70%以上，在一次能源结构中，煤炭消费量依然占到了国内能源消费总量的66%。现阶段煤电提供中国75%以上的电力，可以预计的很长一段时期内，水电、核电比重难以明显提高。风电、光电等可再生能源虽在全力发展，但基数甚低，难撑大梁。煤炭对我国GDP的贡献率超过15%。与此同时，煤炭开发、使用所带来的比其他能源明显为高的环境压力，已成为我国经济生活中“矛盾凸显”的重要因素，雾霾所代表的环境危机因素是其突出表现。虽然未来煤炭产量增长潜力仍然较大，但加快煤炭的清洁化利用势在必行。为保障我国能源长期安全供给，转变煤炭的粗放式利用现状，煤炭液化项目建设成为重要选择。从全局、长远统筹的战略层面看，“煤制油”项目所示范的煤炭清洁利用，是国家能源安全的一个必然使命，这类项目是以煤为原料，通过气化、净化、油品合成及加工生成超低硫、低芳烃、高十六烷值，优于国五标准的车用与航空用、军用油品。在项目生产过程中，通过先进的环保设施将废气、废水、废渣进行最大限度回收利用，达到“近零排放”，可实现煤炭的高效清洁利用。这对我国抢占后石油时代技术制高点具有重要意义，也是抵御能源风险压力，保障国家能源安全的战略技术储备和应变、应急能力建设。不论国际油价如何变幻，我国方略是“在涨潮、退潮时都必须修堤”确保自身能源安全。必须以长远战略眼光和战略耐心培育这种“养兵千日”的重要产能。

2．承担重大装备国产化任务

如神华宁煤集团公司煤制油项目作为国家重点示范项目，承担着37项重大技术工业示范和装备材料国产化任务，主要开展百万吨级油品合成和加工技术、2200吨/天干煤粉加压气化技术和10万标立方级大型空分成套技术及装备国产化示范任务，目标是开发出煤制油成套大型工艺技术，突破工程化及大型装备制造、成套设备集成技术难题，打破煤制油化工核心技术的国外垄断，使国内技术、装备及材料制造业达到国际先进水平。

3．促进区域经济社会发展，服务全局战略部署

如宁夏是我国五个少数民族自治区之一，已被国务院确定为我国内陆向西开放（特别是向穆斯林经济体开放与合作）的经济试验区，同时也是我国的主要产煤区。经过多年努力，宁夏经济社会发展取得长足进步，但仍低于全国平均水平。煤制油项目是宁夏的第一大项目，将充分利用宁夏“煤、水、土地”资源组合的区位优势，转化为经济优势，对加快发展方式转变、优化产业结构、增强自我发展能力、促进就业、带动西部少数民族地区经济全面发展和社会稳定、贯彻“一带一路”国家战略，都具有十分重要的意义。

二、国内成品油价格形成分析及针对性政策支持的必要性

根据国家现行规定，对于炼油行业，无论国际原油价格如何波动，其成品油售价都随着原油价格的波动同向调整，并能保证适当利润。而煤制油项目的高固定成本及原（燃）料煤与国际原油价格没有联动性，按目前国际原油价格低位运行状况测算，将出现巨额亏损。如以国际原油价格40美元/桶时国内成品油“地板价”测算，每吨油品亏损1644.48元。

所以，煤基与油基两类油品的价格形成机制是完全不同的，与其应各自合理匹配税收机制设计。但在相关的消费税等税种形成环节，当年方案设计中并未考虑煤基油品的情况。现今人们如仅从直观的成本-效益分析数据判断，必将否定煤制油项目的可行性，但国家的煤制油项目立项依据，却在于超越直接成本-效益分析的国民经济可持续性综合绩效和事关全局、长远的能源安全战略考量。既然下决心发展煤制油项目示范，针对性的政策支持便成为必要，如何优化设计可行的政策支持方案也就成为发展煤制油的关键，其中包括迫切需要对作为固定成本构成因素的税收负担，作出必要的“问题导向”下针对性的政策优惠支持。

三、关于政策支持的建议

煤制油产业作为煤炭清洁高效利用的转型升级和匹配国家能源安全战略的新兴产业，其生产的高品质油品是国家能源结构多元化的必要选项（占国内油品用量的5%左右），符合国家能源产业政策。而400万吨/年煤炭间接液化示范项目等，又肩负着形成煤制油的战略性技术储备和重大技术装备国产化的示范重任，且正处于产业化初期阶段，项目投入大、风险高，有必要对项目给予财税政策支持，以利示范项目顺利实施。

因此特提出建议，对煤炭间接液化煤基油品实施消费税减免优惠政策和相机规范调整机制。

国内目前对生物柴油已给予消费税免税政策，同样作为替代能源的煤制油示范项目，应比照生物柴油项目享受消费税优惠政策。考虑到未来的3—5年国际低油价预期，建议对国内项目在投产后3—5年内生产的煤基油品免征消费税（操作方式如考虑即征即退，虽原则上讲结果相同，但过程中麻烦较多，建议不做为首选）。项目投产3—5年后，可按照《石油价格管理办法(试行)》第七条对炼油企业利润率的确定方法，视具体情况酌情对煤基油品实行差异化消费税税率，调节煤基油品利润率。可比照国家对中石油、中石化的调节框架和操作经验，当国际市场原油价格低于每桶40美元时免征煤基油品消费税；当国际市场原油价格高于每桶40美元低于每桶80美元时，对煤基油品消费税适用减半征收；当原油价格高于每桶80美元、低于每桶130美元时，适用当前消费税税率；当原油价格高于每桶130美元时，可对煤基油品在当前消费税税率基础上适当加征。