“可再生能源开发利用目标引导制度”解读

3月3日，国家能源局发布了《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》，并通过附件的形式，公布了2020年各省（自治区、直辖市）行政区域全社会用电量中非水电可再生能源电力消纳量比重指标。《意见》及其相关附件，因提出了一系列具有现实指导意义的措施，引起电力行业人士的广泛关注。为帮助大家将此项政策理解的更为透彻，新华网专访了中国风能协会秘书长秦海岩先生，与大家一同分享他的看法。

新华网：国家能源局发布《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》，引起了多方关注，在您看来，国家能源局为什么发布这项政策，其背景是什么？

秦海岩：最深刻的时代背景是新一轮能源革命的来临。在第一次能源革命中，煤炭代替了薪柴，使大英帝国称霸全球；在第二次能源革命中，油气代替了煤炭，美国成为新的世界霸主。现在，新的一次能源革命已经到来，在这次历史潮流所造就的机遇面前，欧美各国通过大力发展可再生能源，进一步推进能源结构调整，抢占全球新一轮发展先机。在刚刚结束的2015年，丹麦风电发电量占比达到了42.1%，德国可再生能源发电量占比也已经达到了32.5%。与此同时，丹麦提出到2050年全部摆脱对化石能源的依赖；德国则提出到2050年可再生能源消费量占终端能源消费总量的比例达到60%，可再生能源发电占总发电量比例达到80%的目标。

虽然我国可再生能源产业在过去十年，取得了长足进步，风电、光伏的装机容量和设备生产能力，双双成为全球第一，产业技术水平处于世界前列，一个可以引领全球发展的战略新兴产业正得以形成。但我们同时看到，目前我国可再生能源面临的矛盾和挑战比发展之初更为艰巨。虽然《可再生能源法》早已颁布，但可再生能源战略地位始终没有明确。煤炭作为主体能源在未来相当长的时期内保持高消费比例的认识，仍然根深蒂固。尤其是一些地方政府，出于短期利益和局部利益，不仅没有高度重视支持发展可再生能源，还限制其发展，致使弃风弃光问题愈演愈烈。例如，甘肃在2015年先后下发多个通知，要求新能源企业参与电量直接交易，使以风电为代表的新能源发电需通过贱卖的方式，换取上网的权利。云南则要求进行“风电火电清洁能源置换交易”，要求风电补偿火电。新疆则干脆下令冬季不参与直供电交易的风电场光伏电站全部停止发电。2015年甘肃省的年平均弃风率达39%，新疆与吉林也都达到了32%。在2015年入冬后，甘肃、宁夏、黑龙江地区的一些风电项目弃风率高达60%以上，进入12月后，宁夏的一些风电项目弃风率甚至达到了90%。2015年，全国弃风损失电量创下新高，达339亿千瓦时，约等于大连市一年的全社会用电量。2010年至2015年因弃风造成的电量损失达998亿千瓦时，接近于三峡与葛洲坝两座水电站2015年发电量之和，超过北京地区2015年的全社会用电量，造成电费直接损失539亿元。

然而仍有人错误的认为，弃风弃光问题的产生，是由于可再生能源发展过快。我国风电在电源结构中的占比仅有3%，光电还不到1%，跟其他先进国家超过30%、乃至50%的可再生能源电力占比还有很大差距。我们的发展不是快了，而是发展速度还不够。在可再生能源电力的总体比重还很低的情况下，电力系统运行和市场消纳问题已十分突出，说明我们缺乏明确的定位、目标和手段。“可再生能源开发利用目标引导制度”由此应运而生，从顶层设计着手化解问题，为可再生能源长远发展奠定政策基础。

新华网：“可再生能源开发利用目标引导制度”的建立，将对我国可再生能源的开发利用起到哪些积极作用？

秦海岩：一方面，文件的出台，是从建立明确的可再生能源开发利用目标入手，明确了可再生能源的战略地位。国家能源局根据各地区的可再生能源资源与能源消费水平，将全国可再生能源发发利用中长期的总量目标进行分解与下放，制定各省（区、市）能源消费总量中可再生能源的比重目标，和全社会用电量中，非水电可再生能源电量的比重目标。解决了之前各地区空有发展口号，没有长远目标的问题。只有各地有了目标，发展才可持续，行动才能落地。另一方面，文件的出台利于践行国家气候变化减排承诺的具体行动。党和国家领导人高度重视可再生能源发展，习总书记在中美元首气候变化联合声明、联合国巴黎气候变化大会等国际场合做出庄严承诺，中国2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%，2030年非化石能源占一次能源消费比重达到20%。上述目标作为推动能源生产和消费革命，建立清洁低碳、安全高效的现代能源体系的现实需要，在国内则成为约束性指标，纳入国民经济和社会发展中长期规划。要实现上述目标，主要靠零温室气体排放的电力来完成，包括核电、水电以及风电、光电、生物质能等非水可再生能源电力。根据测算，除去核电和水电的贡献，到2020年，非水可再生能源发电装机要达到4.25亿千瓦，发电量6500亿千瓦时左右，在全社会发电量中的比重要达到9%以上。具体到风电和光伏发电，二者至少要分别达到2.5亿千瓦和1.5亿千瓦的并网装机规模。文件针对发电企业提出“2020年各发电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的9%以上”，针对地方政府提出“各地全社会用电量中的非水电可再生能源电量比重平均达到9%”，这些重要指标正是为确保实现2020年15%能源结构调整目标的具体行动，并将之细化分配到各个地区的引导性目标，从大处着眼，从小处着手，清晰明了便于操作，向世界表明了中国政府的履行减排承诺的决心，为全球共同应对气候变化，实现可持续发展做出表率。

新华网：政策已经出台，但有业内人士对政策效果仍抱有疑问，就您的理解，应如何保证政策落地？

秦海岩：政策是否能够得以落地，一方面需要落实各方责任，另一方面需要建立监测和评价制度，从而使此项政策在规划、实施、检查这三项工作之间形成闭环管理。《意见》对各方责任进行了明确规定。省级能源主管部门和政府主要负责做好规划，制定本地区的非水电可再生能源电力比重指标，并督促本地区发电企业完成指标。同时，明确可再生能源电力接入、输送和消纳责任，建立确保可再生能源电力消纳的激励机制。国家能源局则对权益火电发电装机容量超过500万千瓦的发电企业，所开展可再生能源电力建设和生产的情况，进行一年一度的监测评价。省级能源主管部门会同统计部门，按年度监测本地区可再生能源利用量、可再生能源占能源消费总量比重、非水电可再生能源电量比重三个关键指标，并上报国家能源局。各电力交易机构、各电网企业、各发电企业按月向全国可再生能源信息管理系统报送相关数据，国家能源局按年度公布监测和评价结果。

新华网：可再生能源电力绿色证书（绿证）交易机制应如何建立，有何意义？

秦海岩：我们应先了解什么是可再生能源电力绿色证书。它是一种可交易的、能兑现为货币的凭证，是对可再生能源发电方式予以确认的一种指标。绿证可以作为独立的可再生能源发电计量工具，也可以作为一种转让可再生能源的环境效益等正外部性所有权的交易工具，在综合平衡全社会能源结构调整和能源消费总量方面具有积极意义。作为一种鼓励可再生能源发展、补偿可再生能源环境效益的一种政策机制，如今正被美国、日本以及众多欧洲国家所普遍采用。

很多人以为，可再生能源发电比火电贵，其实这种比较并不公平，因为火电价格并不是其完全成本的体现。据美国权威机构测算，加上环境污染、健康损害等负外部性成本，火电的完全成本是现行火电价格的2-3倍。但在火电外部成本没有内部化的情况下，可再生能源电力目前不可能在市场上与火电竞争。在这种情况下，可再生能源的发展只能靠补贴进行支持——确切的说是对可再生能源正外部性价值的一种补偿。建立绿色证书交易制度，要求火电企业购买绿色证书，是一种将其外部成本内部化的手段，可有效解决目前电价补贴中的两个关键问题。

首先是可再生能源补贴资金的缺口问题。数据显示，2015年补贴资金缺口约300亿元。这一方面的原因是作为可再生能源补贴重要来源的电价附加，目前征收额度不够，即使从每千瓦时1.5分钱提高到1.9分钱，仍无法满足补贴需求。征收标准的每次调整手续繁复，周期很长，还存在很大争议。另一方面是因为电价附加并不能按时足额征收上来，很多自备电厂用电，还有一些省市都不按要求上缴，导致该收的收不上来。这些问题的长期存在导致了补贴拖欠，影响投资的积极性。

其次，现在的补贴方式，随着电力体制改革进展，也需要做改变。按照电改的方向，电价会逐步取消政府定价，形成以市场为基础的价格形成机制，现在政府制定的火电标杆电价会逐步取消。所以目前在火电标杆电价基础上的补贴方式，需要做出相应调整。绿色电力证书交易制度是一种市场化的可再生能源电力补贴方式，这种方式可以有效解决以上补贴存在的问题，保证可再生能源的持续发展。

当然，我们也应该看到，一项制度的设计并不是一件简单的事，应以目前政策环境、发展阶段、技术条件为基础，充分论证，认真研究，全面考虑，避免导致负面影响。具体到绿证交易制度如何设计与建立，需要客观公正的计量体系，有效的监管和惩罚标准、措施，以及市场交易体系的建立。为此，我们需要将国际经验与我国实际加以充分结合，确保绿证制度的便捷高效。