我国页岩气能否扔掉政策拐棍

我国页岩气产业发展目前已初步形成“独立矿种、一级矿权、两级管理、多元参与”的体制机制，但仍存在开发成本过高和市场化程度较低等问题，发展路径过于依赖政策优惠和国家补贴。因此，本文结合我国油气市场发展实际，系统梳理美国页岩气的产业发展经验，以促进我国页岩气产业持续健康发展。

美经验可借鉴无法复制

“竞争一合作”的开发体制促进了技术创新，是美国页岩气产业革命成功的根本，但我国现阶段无法复制。

近年来，我国非常重视页岩气的产业发展，目前已初步形成“独立矿种、一级矿权、两级管理、多元参与”的体制机制，市场化水平有了一定提升。尽管如此，我国页岩气的发展仍存在开发成本过高和市场化程度较低等问题，发展路径过于依赖政策优惠和国家补贴。根据美国页岩气商业化成功的经验和产业经济学中的一般规律：政策和补贴能在短期内帮助企业“解燃眉之急”，但并不能支持新兴产业拥有持续自我发展能力;加快我国页岩气的发展，归根结底要实现产业创新，激励企业依靠市场实现技术和经济上的突破并获取盈利。因此，有必要系统梳理美国页岩气的产业发展经验，并结合我国油气市场发展实际，切实促进我国页岩气产业持续健康发展。

美页岩气的发展经验

美国政府长期重视能源产业的发展战略，能源部下设多个如国家石油委员会的独立能源咨询机构，直接向能源部长提供极具参考价值的战略建议和能源行业的最新发展动态。一方面，独立存在的咨询专家委员会保障了美国能源产业发展战略制定的客观性，始终围绕能源独立和能源多元化进行，不为短期内政府的政治利益和企业的经济利益所左右。以国家石油委员会为例，该委员会于2007年7月的咨询年报中指出：受国内供给限制，美国在未来将更加依赖LNG进口，建议加强LNG产业建设;仅两年后，该委员会在2009年和2011年咨询年报中已及时修正对美国能源产业的预判，建议大力发展国内页岩气和页岩油产业。另一方面，对能源行业发展动态的密切关注使美国对新的能源种类及其开发技术有较为超前的认识，有利于制定具有前瞻性的产业发展战略。譬如，美国历史上第一次商业化开采页岩气的时间为1821年，但页岩气产业实际“井喷”式发展出现在2005年以后。在这100多年里内美国一直长期坚持研发先进的页岩气开发技术和完善天然气的市场化运营模式并最终取得突破。BP能源统计数据显示，2009年美国天然气产量5840亿立方米，首次超过俄罗斯的5277亿立方米成为全球第一大生产国。

“竞争一合作”的开发体制促进了技术创新，是美国页岩气产业革命成功的根本。该体系由两个方面组成。一是完善的产权制度，有助于参与页岩气开发的各个相关方(勘探公司、开发企业、土地所有者、矿权拥有者)责、权、利划分清晰，建立合理的行业准入和退出机制;二是成熟的市场运营体系，保障各个市场参与者激励充分、竞争与合作自由，吸引了大批油田服务公司(例如物探公司、钻井公司)、技术研发机构和金融企业等共同参与并实现高效率的产业分工体系，并带动了管网等基础设施得到大发展。

完善的产权和成熟的市场制度使企业家精神得到充分发挥，一大批中小公司在不进则退、优胜劣汰的市场竞争中成为技术创新和商业化的主力：从事页岩气开发某一环节的中小企业在完成其开发或服务并收回利润后，可以将项目转让，后续工作由下一个环节的中小企业代替，在勘探、开发项目各个阶段的过渡上形成无缝衔接。在这种充分“竞争一合作”的开发体制下，页岩气开发单个环节投入小、作业周期短、资金回收快、资本效率高，能够最大程度上激发中小企业的参与和技术创新热情。

在美国页岩气的整个产业链中，产业的规模化发展是实现资源商业化的重要环节。

一方面，在中小型企业通过“竞争一合作”的开发体制实现技术突破和初步商业化以后，由于资本和运营能力上的限制，页岩气的产业规模化发展需要大企业长期运营经验和巨额投资的支持。开放的市场化运营使美国大型油气生产企业可以通过参股、并购拥有页岩气区块，核心开发技术甚至整个中小型页岩气公司，能够利用资本和市场实力进行资源整合，提高整个产业的生产效率，进一步降低单位生产成本，使页岩气市场价格更具竞争力。

另一方面，从页岩气井口到用户之间通畅的市场化输送渠道，同样保障了产业的规模化发展。在美国历史上，联邦政府对天然气价格的管制曾导致上世纪70年代的“气荒”和80年代的产量过剩。为保障供气安全并减少输送成本，美国联邦能源管理委员会等监管机关出台《天然气政策法案》、联邦能源管理委员会第380号令、436号令和636号令等一系列法案和法规，将天然气产业链上生产、运输和分销三个环节进行市场化拆分，形成独立的管道公司和天然气销售公司;允许管道的第三方进入并强制管道公司公开其服务的有效性信息，下游用户可以自行选择供气商，实现了天然气从井口到用户间的输送路径最优。

出台有针对性的政策支持。美国对页岩气的产业政策支持主要来自法律法规和财政补贴。法律法规方面，美国没有针对页岩气的专门立法，但是大多数天然气政策对页岩气同样有效;财政支持方面，美国联邦政府主要补贴页岩气开发的技术研发，近30年来先后投入了60多亿美元进行非常规气勘探开发活动，投入超过10亿美元用于培训和研究，水平钻井、水力压裂、随钻测井、地质导向钻井、微地震检测等页岩气开发关键技术的突破与率先应用都来自美国。此外，美国共有48个州开发页岩气。这些州政府都有各自针对天然气和页岩气的政策和法令，特别是激励页岩气的税收优惠。事实上，美国政府对页岩气的生产过程并没有提供太多补贴，政策支持更注重针对性：从美国的相关政策演变可以看出，20世纪90年代前，针对不完善的天然气价格形成机制，政府侧重对市场调节的建设和维护，依靠市场而不是优惠措施形成天然气价格，用市场化的价格调节产量;20世纪90年代之后，在成熟的天然气市场基础上，政府则针对页岩气等非常规天然气开发技术上的难题，侧重通过政策支持实现技术进步。

一部分经验值得借鉴

美国的成功经验充分展示了“竞争-合作”的开发体制和市场化运营对页岩气产业的巨大贡献，但我国现阶段无法复制其产业发展模式。首先，我国包括页岩气在内的各类油气市场开放程度较低，现有开发体制中国有大型企业占据绝对主导地位，中石油、中石化和中海油等国有企业基本垄断了油气行业的整条产业链，“竞争-合作”的产业机制缺乏土壤。其次，相较于美国地表使用权和地下矿权相统一的土地所有权模式，我国页岩气矿权由国家通过招标统一分配，二级市场转让制度存在交易时间等多重限制条件，也不利于采取“竞争-合作”的产业机制。再次，由于我国独特的分权与增长驱动方式，经济制度常与政治制度相互嵌套，油气行业作为国民经济中最重要的基础产业之一，其微观主体发展页岩气的市场行为除了受市场机制影响外，在一定程度上还依赖于我国特有的“发展型地方政府”的发展目标，而国家的顶层战略设计则对“发展型地方政府”具有决定性影响。因此，美国市场化运营的页岩气发展模式在我国现阶段同样难以直接复制。

尽管美国页岩气的发展模式在我国现阶段难以复制，但成功经验中仍有相当一部分值得借鉴。一是制定具有前瞻性的能源战略和能源科技战略;二是建立适合本国特点的页岩气开发产业体制;三是政策支持的针对性;四是运用市场机制实现页岩气商业化。

建立适合国情的有效体制

我国页岩气的可持续发展除了建立适合我国国情的有效体制之外，还要完善市场化运营的实现条件。

美国页岩气开发的突破得益于市场的高度开放和近8000家中小油气公司在“竞争一合作”开发体制下的参与和努力。虽然我国从2012年鼓励符合条件的民营企业投资勘查、开采页岩气，但我国民营企业根本不具备油气领域的专业背景和技术经验。再加上页岩气开发又属于高风险、高投入的产业，美国参与页岩气勘探开发的中小企业对行业风险认识清楚，且具备较强的抗风险能力，而我国页岩气的开发处于探索阶段，面临风险远高于美国。因此，我国页岩气的产业发展既要实现投资主体多元化，除建立有效的开发机制以外，还需要完善在页岩气外输的基础设施建设、深化天然气价格改革、探索页岩气产业相关金融创新等市场化运作的实现条件。

建立有效的开发机制

建议我国页岩气开发采取“国家部门牵头，国有企业主导，民营资本参股”的模式，同时重视地方政府的参与。在这一模式中，“国家部门牵头”体现在三个方面。一是制定具有前瞻性的相关规划，指导我国页岩气产业发展;二是改变我国长期以来“引进-消化-吸收”的能源科技战略模式，鼓励自主创新、建立稳定的研发体系;三是引导民营资本与大型油公司的合作。一方面，民营企业可以通过合作快速进入页岩气开发领域，同时可以借助大型石油企业的丰富经验和技术实力，降低风险，提高盈利能力;另一方面，大型石油公司亦可以借助于民营企业的活力、灵活性及技术创新能力，在技术获得突破后直接提升规模，更快的推动页岩气的开发。此外，成立合资公司进行勘探开发可以最大程度上减少页岩气新矿种和传统石油、天然气矿种的矿权重叠等具体问题。最后，地方政府的参与对于完善我国现阶段页岩气的开发体制极为关键。首先，地方政府承担着页岩气资源禀赋地区基础设施建设，对页岩气开发的支持有助于企业提高生产效率;其次，地方政府承担着对当地页岩气开发的监管职能;再次，地方政府对本地页岩气开发活动的补贴和投资引导同样有助于促进我国页岩气的产业发展。

完善市场化运营条件

我国天然气供应的快速增加与基础设施不足的矛盾非常突出：主干管网系统不完善，部分地区尚未覆盖管网、区域性的管网不发达;当前我国管网基础设施具有自然垄断性，集中于大型国有企业和各地方天然气公司。国家有关部门应加强对运营企业的有效监管，督促分两步实现天然气管网的“第三方准入”。第一步，实施监管型第三方准入，即政府制定管道使用价格和使用管道系统的其他义务以规定准入的规则和条件;第二步，实施谈判性第三方准入，即管道公司规定使用管道输送和享受相关服务的基本条件，有关各方自由协商具体规则;如果气源和消费地区不适合同时修建多条管道，在考虑规模经济的前提下允许企业获得管道的特许经营权，但必须附加强制性第三方准入义务。此外，国家应该积极支持民间资本参股建设天然气城市管网和储运设施，开放工程服务市场等，并且通过强化现有地区管网的互联互通以确保天然气输配畅通。

国家应该进一步按照市场化取向，建立起反映市场供求和资源稀缺程度的与可替代能源价格挂钩的动态调整机制，逐步理顺与可替代能源比价关系，为最终实现天然气价格完全市场化奠定基础。具体操作上，一是可以考虑逐步提高门站价格动态调整的频率;二是在市场净回值定价公式中进一步加入可替代能源价格参数和反映天然气和替代能源关系的比较系数，使定价更为准确;三是考虑在一定阶段内细化天然气的阶梯定价。

我国发展页岩气的路径过于依赖对开发企业提供优惠政策，虽然政府的财政支持力度已经很大，但现行政策仍无法充分激发企业对页岩气产业投资的热情。对于政策制定者来说，更应该学习、借鉴美国经验。首先，国家应出台页岩气的相关产业政策，对页岩气的产业发展和资源利用进行政策性指导，明确项目利用管理，落实保障措施;其次，页岩气资源最终是以天然气的形式供给市场，应进一步梳理页岩气产业与我国天然气发展的关系，出台相应措施完善我国天然气产业发展机制;再次，鉴于我国独特的分权与增长驱动方式，页岩气产业扶持政策应在充分考虑禀赋因素和集成示范战略的基础上，对页岩气产业发展优势区域的地方政府实行政策倾斜，地方政府承担监管、引导投资、鼓励创新等方面的责任，并纳入政绩考评范围。

现代经济中，金融渗透到经济生活的各个层面。与页岩气产业相关的金融创新将以整个产业链为依托，借助金融手段，从最初的融通资金、中间的整合资源、最终实现价值增值三个方面，有针对性的创新符合页岩气产业发展规律的金融产品，帮助页岩气开发企业解决资金问题。

要重视监管模式创新

我国页岩气的管理职能分散在不同的政府部门：国家能源局主要负责制定天然气发展规划，颁布促进和约束常规和非常规天然气的政策和激励措施;发改委价格司负责价格监管、环资司和气候司负责审定节能评估和应对气候变化的方案;国土资源部负责页岩气资源管理和探矿权及开采权的发放、对页岩气开发的土地利用并探矿区块进行招标;环保部制定页岩气开发的环境监管标准、规范和政策并落实处罚;财政部和国家税务总局负责制定相关的页岩气开发利用的补贴、税收和收费标准等。但现有页岩气的监管模式仍存在协调不足等问题，如国土资源部和环保部在页岩气退出门槛规定中的环境标准和规范制定上缺乏共识;页岩气开发消耗大量地表水资源，但国家水利部尚未参与水资源的分配利用管理;国土资源部的探矿权区块招标与发改委的页岩气开发示范区之间应进一步配合等。

完善我国页岩气的监管，首先需要从国家层面进行顶层设计，成立行业标准委员会，为页岩气监管建立一系列标准和规范成立，把整个监管体系框架搭建好;其次是要建立统一的常规和非常规天然气监管机构，将政府政策制定和监管职能分离。监管机构的职能至少包括：第一，维护页岩气勘探开发秩序，促进生产活动按技术标准和规范实施;第二，加强页岩气矿权招标区块的跟踪监管，落实退出机制，对未按招标要求投入实物工作量进行勘探开发或进行炒作交易的区块，依照相关法律和法规勒令退出;第三，建立和完善页岩气的环境影响评价管理体系，做好分区域、全程环境评估与监管，在保护环境和促进页岩气的产业健康发展之间寻找一个最佳平衡点;第四，研究制定在现有技术条件下，适合中国国情的环境管理标准体系和技术规范体系，包括水资源利用、废气、废水处理与地下灌注、植被恢复、风险防范等;第五，利用现有天然气相关法律法规促进页岩气的产业市场化运营，包括监督天然气管道和城市管网对页岩气的开放、页岩气的气价监管等。