环保监督“全民参与”有多远？

公众参与程度越高环保保护就越有力。只有及时把最新的举报人保护制度引入环保领域，才能真正将民众的公共参与环保监督的热情维持下去。

《国际先驱导报》记者周凯发自重庆从“盼温饱”、“求生存”到“盼环保”、“求生态”，随着经济社会的快速发展，中国大气、水体、土壤等环境污染形势严峻，构建良好的生态生存环境已成为当前社会公众最为关心的公共话题。

近日，环境保护部印发了《环境保护公众参与办法》（以下简称《办法》），作为新修订的《环境保护法》配套细则，其明确了保障公众获取环境信息、参与环境保护的权利，并将于9月1日起正式施行。不过，在一些专业人士看来，在环保举报人保护具体条款方面，这部细则仍需进一步细化。

举报人保护亟待制度化

有舆论认为，一直以来，但凡提到环境保护中的公众参与，总让人有种“有名无实”之感。法律称对环保信息等一切相关行为公众有参与权，但其规定大都是纲领性的，并无与之配套的实施细则或单行的部门规章。公众参与最核心的活动，就是检举与告发。举报人的保护制度，也成了检验公众参与真实与否的最有力试剂。

专家表示，从举报人的本质上看，环境保护领域的举报人，与其他各生活关系领域的检举人一样，都是对违法犯罪或渎职滥权等腐败行为的告发与揭露，是一种自我承担的社会公民义务之行使，其告发行为很容易招来打击报复。

当前，随着新《环保法》的实施，民众举报投诉环境污染数量大幅提升。不过，在细则出台前，举报人保护的情况却不容乐观。

重庆一位不愿透露姓名的民间环保组织志愿者告诉本报记者，自己在举报监督污染企业、督促部分乡镇解决污水和垃圾乱排问题时曾被基层政府扣留。这位志愿者希望，除了环保部门要保护举报人的合法权益外，各级政府都应该保护举报人的合法权益。

目前，为加强对环保举报人的保护，此次出台的办法中明确提出，“接受举报的环境保护主管部门应当对举报人的相关信息予以保密，保护举报人的合法权益。”

有专家称，此次《办法》中从方便举报人行使监督权出发，承认一切途径与方式的举报行为，是一项进步。把举报方式仅只限于“状告”，或动辄以“诬告罪”相威胁，核实责任过度地压在信息弱势的举报人头上，这些是过去常有的不正常现象。广开举报途径，广集举报信息，这应是鼓励公众参与的正确态度。

不过，亦有学者认为，尽管提出了须保护环保举报人的合法权益，但具体如何操作，如何落实，一旦举报人信息被泄露有何补救措施……这些更为具体的方面仍有待制度化。只有及时把最新的举报人保护制度引入环保领域，才能真正将民众的公共参与环保监督的热情维持下去。

公众参与仍存诸多难点

由于中国环保公众参与起步较晚，公众参与环保的渠道有限、参与程序不够科学、获取信息难度较大，再加上参与者能力不足，公众参与环保的深度和广度也十分有限。

近年来随着中国群众环保意识的提高、社团组织的发展，各种民间环保公益组织如雨后春笋，迅速发展，在培育社会环境意识、倒逼污染治理方面发挥着积极作用，成为公众参与环保的一种重要组织形式。

重庆一位民间环保公益组织负责人告诉记者，尽管各级政府在加大对环保社会组织的扶持和沟通力度，但在实际工作中，环保社会组织依然遇到诸多困难。

首先是一些基层政府不理解，甚至认为环保社会组织是在“抹黑”、“捣乱”，遇到过被基层工作人员阻拦的情况，“有一次我们在一个居民点做污染情况问卷调查，结果问卷被当地乡镇干部撕掉。”

其次，一些重要的污染信息公开力度不够，“有时我们向有关部门申请环保信息公开，一些部门以‘保密’、‘遗留问题’为由拒绝公开。在责任落实方面，我们发现了污染线索，向有关部门举报，也遇到过以需要时间调查为由不了了之的情况。”

为保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，畅通参与渠道，规范引导公众依法、有序、理性参与，《环境保护公众参与办法》规定，“环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式开展公众参与环境保护活动”，“公民、法人和其他组织可以通过电话、信函、传真、网络等方式向环境保护主管部门提出意见和建议”，“法律、法规规定应当听证的事项，环境保护主管部门应当向社会公告，并举行听证”。同时，该办法还提出设立环境保护有奖举报专项资金、支持符合法定条件的环保社会组织依法提起环境公益诉讼，通过项目资助、购买服务等方式支持、引导社会组织参与环境保护活动。

依然缺乏落实细则

《环境保护公众参与办法》从今年4月10日发布征求意见稿到7月13日正式发布，经历3个月的时间。长期研究环保法制建设的西南政法大学经济法学院副教授张辉一直在关注该办法出台的整个过程，“征求意见稿让我欣喜。”

“一部好的法律，应当对参与主体、方式、范围、程序等做出细致规定，但比照征求意见稿，正式发布的《环境保护公众参与办法》只有二十条，比较原则，落实起来比较困难，征求意见稿中一些细致的规定最后没有采纳。”张辉说，如征求意见稿中在环保决策过程中公众可以参与，无法参与可以寻求救济，而最后的正式文件里没有，公众没有决策权和救济渠道很难保障权利。

可见有关部门内部在如何促进和对待环境保护公众参与方面存在较大争议，对此持谨慎态度。“中国要完善包括公众参与在内的环保法律规范体系无法一蹴而就，需要一定的时间。”张辉感慨地说。

专家表示，要切实保障公众参与环境保护的权利，首先政府要做好信息公开，且这种公开不应只是政府的主动行为，应有相关的倒逼和监督机制；同时，公众必须参与到环境决策中，仅靠事后参与难以达到参与效果；此外，还必须畅通救济渠道、完善救济制度，这样才能让各级政府真正落实公众参与的责任。这些都应在以后的法律法规修订中考虑进去。

澳大利亚：鼓励举报严防“泄密”

《国际先驱导报》记者匡林发自悉尼澳大利亚人把举报人俗称为“煤矿里的金丝雀”。这个俗称是因为过去煤矿工人下煤矿时都要手提一个金丝雀鸟笼，作为防备井下有害气体和污染物的“报警系统”，矿工们要听着鸟儿不停地叫着就放心干活。如果鸟儿沉默了矿工就知道他们面临危险，会立刻采取行动。

澳大利亚对民众的参与和监督的重视可见一斑。

为了鼓励公众参与对环保的监管，澳大利亚环保机构会时常向公众发放宣传小册，也举办各种讲座介绍如何收集有用的信息，怎样举报并公布举报电话和举报网站，做到家喻户晓人人皆知，一旦民众发现有环境污染迹象，会知道立即向相应的监管机构如环境保护局、卫生厅、州劳保局、或所在地方政府、消防和救援等机构报告，然后由专门的监管机构根据举报采取后续行动，进行调查和评估并作出相应的处理。

例如澳大利亚新南威尔士州的纽卡素市有居民给环保局打电话，抱怨说闻到空气中有刺激性气味，环保局接到报告后立即进行调查，结果查出附近区域有一家工厂将有毒化学品暴露在空气中。该事件导致了2人因此住院，4人感不适，结果该工厂被环保部门勒令关闭，之后新南威尔士州州政府还对该工厂进行了起诉。

在澳大利亚，举报既是公民的权利又是公民的义务，而保护公民举报权则是国家的责任。鼓励人们揭发不法行为并保护他们免遭报复是两个紧密联系的问题。因此，澳大利亚鼓励举报，也采取有效措施严密保护举报人。

给举报人安全感则是让他们乐于举报的关键，担心受到打击报复是举报人的最大顾虑。为此，澳大利亚采取各种手段保护举报人的合法权益，各州有不同的立法来保护举报人的合法权益，在有的情况下，可以规定不得披露举报人个人信息或任何可能导致举报人暴露的信息。

不过，澳大利亚政府也意识到对举报人的保护措施还有待完善，例如员工如果披露与工作有关的信息会面临风险，他们举报披露行为有可能被解释为个人对公司义务的破坏，可能导致他们的雇主采取法律行动对付这些举报人，因此澳大利亚仍在不断完善对举报人保护的法律，以便让举报人得到更为有效的保护。