新电改方案抛弃结构分拆路线

新电改方案(“9号文”)终于千呼万唤始出来，只是发布时仍犹抱琵琶半遮面。隐隐约约背后，透露出相关部门的无奈。就方案基本内容而言，笔者有肯定也有担忧，肯定的是“9号文”终于抛弃了2002年电力体制改革方案(“5号文”)确定的结构分拆路线，扭转了改革思路与方向;担忧的是看似丰富的改革措施可能是雾里看花，面临伪市场化的风险。

2002年“5号文”，与其说是电力体制改革方案，不如说是一个以电力产业为背景的国有企业重组方案。这一微妙差异是由于当时的电力行业与国家电力公司几乎可以画等号。虽然差异微妙，但影响却深远。

“5号文”明确规定的首要总体目标就是“打破垄断，引入竞争”。这一目标在当时一家国企包办电力行业的背景下无疑具有明确的针对性，其后的改革也是奔实现目标而去：通过厂网分离和主辅分离拆分了国家电力公司。“5号文”还详细规定了拆分后企业的企业制度、治理结构、经营模式和企业职责等，国企改革色彩非常突出。

当然，“5号文”也规定了竞价上网、独立监管等电力特征明显的改革，不过这些恰恰是为了适应新电力市场结构而做的必要制度准备，事后的改革演化也证明，当国企进入稳定运行(尤其是业绩突出时)的轨道后，这些改革成功与否都无足轻重：竞价上网试点无一成功，独立监管体制半途夭折。

总之，“5号文”本身并非电力市场化改革方案，且从专业角度讲也并不先进，仅举一例，输配分离在缺乏论证且不顾电力产业可能演化趋势的条件下就进入了“5号文”，依据不过是“许多国家进行电力体制改革的经验和教训”;此外，有些改革内容之间也存在潜在冲突。

无论如何，“5号文”的以厂网分离为突出特征的改革确实取得了明显成效，因此是什么产生了这些效果就很值得玩味。绝大多数人主张是竞争，认为厂网分离产生了发电侧的竞争格局。这种观点认为厂网分离产生了多元竞争主体，于是拿一般性的经济原理用在电力行业中，认为主体多了，竞争自然就有了。但很遗憾，这种逻辑并不成立，更遗憾的是，很多人至今还没理解。

厂网分离的结果是，电厂发出的电需要用别人家的电网才能送出，但谁进入电网却要由太多因素决定，但唯独不包括价格。众所周知，竞价上网试点均未能成功，那么竞争又在哪里呢?当然厂网确实使发电侧存形成了有限的投资竞争，但归根到底，价格若无法引导供求和投资，发电侧竞争也就难名符其实。实际上，主导发电侧利益格局的仍然是传统的计划体制，表现为计划电量制度，只不过往往隐藏在调度制度背后。而计划电量之所以能够存在，很大程度上又是由中央与地方在电力行业中的财税等利益格局所决定。

既然竞争并没有那么有效和奏效，又是什么带来了2002年之后电力行业的发展成绩呢?正是“5号文”主张建立的现代企业制度和企业治理结构改善了原有的国企激励机制，释放了电力国企的活力。同时，还有一个往往被人忽略但却极其重要的因素，即于2003年建立的新型国有资产管理体制，其在背后的推动作用不可小觑。电力国企内外两方面的因素使得它们获得了迅速发展。当然，这种趋势伴随着国有企业战略性布局的调整，也同样出现在其他领域的国企身上。

所以，“5号文”的最大贡献不是促进竞争，而是释放国企活力，从而保障了一个由国有企业占主导地位的电力产业，特别是电网环节摆脱孱弱局面并迅速发展壮大。实际上，“5号文”的定位是尴尬的，一个行业改革方案，实际上是一个企业重组方案;一个需要深入理论支撑的方案，却只能依靠国外经验;一个旨在促进竞争的方案，实际上并未促进竞争。总之，“5号文”并未促进市场化。

“5号文”的尴尬定位注定无法引导正确的市场化改革，因此方向必须要调整，2015年“9号文”的作用恰在于此。当然，有很多人表示失望，因为“9号文”没有要求拆分电网企业或调度独立。对此，我们需要剖析一下。

实际上，电网环节要不要拆分，调度要不要独立的问题早在2002年“5号文”之前就有过讨论，而且还进入了其前身的草案，不仅包括拆成小电网，还包括调度独立。最终这种方案没有被采纳，是因为中央综合考虑多种因素，包括三峡等跨区域调电的需要等。后来的发展趋势也表明，中国电力产业乃至能源产业发展是需要统一大电网的。

从理论上讲，输配之间的纵向经济性、区域间的协作经济性、电网所有权与调度运营权之间的激励相容是决定电网治理结构的关键因素，但国内主张拆分电网的声音却似乎对这些关键性问题视而不见。这背后体现的恰恰是利益分配的诉求。厂网分离改革的副作用是产生了巨无霸的电网企业，其强大的市场势力不仅影响到电力产业内部的利益分配，还延伸到上游产业中。于是如何摆脱电网企业的“压榨”就自然而然地成为各利益相关体的一种改革诉求。当然，这种改革诉求仍是高举“打破垄断、促进竞争”的大旗。

简单地说，大电网企业有好的一面，也有不好的一面。从理论上来看，在市场经济下，任何企业的目标都是做大做强，不过做大做强可能会威胁市场竞争秩序和公平。对此一般有两种方式应对，一是事后反垄断，通常会伴随拆分的出现;二是事前监管，对企业行为做出严格约束。但无论哪种方式都根据行业的技术经济特征而定，对自然垄断的电网环节而言，理论和实践都表明，监管将是优于拆分的政策。

再看国际经验。有人也许注意到，国外存在着输配分离、区域独立、调度独立的电力市场。这是事实，不过这是由特定的所有制结构、经济阶段、政治环境、历史因素、资源与需求分布状况、电力技术和网络拓扑结构等众多因素共同产生的。但值得注意的是，尽管受到如此多因素的影响，正在发生的国际趋势却是，区域性市场正在向跨区域一体化融合、电网和电力市场的治理结构也在向一体化发展，国外先进电力市场均是在尊重私有产权的前提下，尽可能地寻求一体化收益，欧洲如此，北美也是如此。

既然如此，中国电力体制改革为什么要把自己业已存在的结构优势“拆分”掉呢?电力市场中没有完美的结构，一体化结构下同样可以实现有效的竞争。中国电力体制的问题在于缺乏与结构配套的市场机制设计;而机制设计的缺失并非结构拆分能够弥补。实际上，拆分是利益再分配思维下的简单推论，缺乏对电力市场改革和发展的顶层设计和系统思维，某种程度上是一种很危险的改革思路——任何改革都会带来利益的再分配，但以利益再分配为目标的改革却未必是好的改革。

“9号文”明确了今后一段时期内电力体制改革的思路和方向是，在保留原有结构优势的前提下，探索与现有结构相适应的市场机制，从而避免了改革成本和风险巨大的输配分离等结构分拆方案。

那么，在中国的制度环境下，真正的电力市场化应该具有哪些特征?

首先，真正的市场化必须要深度融合国企改革与电力产业改革双重特征。如果缺乏针对占发电资产绝大多数和电网资产几乎全部的国有企业(包括中央和地方)的有效改革措施，那么电力体制改革的落实和效果都会成为问题。

其次，市场机制设计要围绕电网治理展开。电力市场不同于普通产品市场，对安全性和可靠性的要求使电网治理成为电力市场设计的核心。市场体系、交易模式、投资体制、调度体制均与电网治理紧密相关，在电网企业几乎完全垄断电网运营和电力交易的背景下，不触及电网治理，改革便不可能取得实质进展。

第三，要建设竞争性批发市场。只有竞争性批发市场才能在系统层面内优化电力资源配置，局部的直接交易无法实现这一目标。中国庞大的电网规模和丰富多样的发电资源客观上需要在系统层面上选择更高效的资源配置方式。

第四，高度专业的监管能力。电力市场本身存在固有的市场缺陷，客观上必然要求辅以有效的监管。中国长期以行政管理为主，专业监管能力落后的现状，客观上要求监管能力必须是改革的重点和难点。

遗憾的是，“9号文”似乎尚不完全具备以上特征。具体而言，第一，国企改革与电力体制改革融合不多。第二，电网治理改革被隐藏在众多措施之下，有回避之嫌。“9号文”的众多内容背后似乎缺乏核心与主线，针对电网治理，相对较大的举措也仅是改变其收益模式，主张推广成本加成管制。这一自上个世纪初就应用于电力行业的监管方式在国外是市场化改革的对象，在中国却成了市场化改革的起点，但电网治理应远不止于此。第三，关于电力市场建设的目标过于分散模糊，仅仅原则性地鼓励交易体制和交易机构改革，对批发市场建设缺乏清晰蓝图。第四，监管体制改革并未着墨太多。如果说以上这些问题不能在今后一段时间内的改革进程中予以明确，那么改革恐面临沦为伪市场化的风险。

(作者系中国社科院财经战略研究院综合经济战略研究部主任助理)