财科所：煤炭资源税改革效果一般

近日财政部财政科学研究所（下称财科所）发布报告，提出煤控财税政策路线图设想：2015年继续实施煤炭资源税改革，2016年开始征收环境保护税，2019年左右开始征收低税率水平的碳税。

该报告为国际环保机构自然资源保护协会（NRDC）组织的“中国煤控项目”系列之一。《煤炭消费总量控制的财税政策》由财科所完成。其基于现行设定的煤炭消费总量控制目标，分析如何通过财税政策来满足该目标，以及具体的改革路线图。

财科所公共收入中心研究员许文介绍，2014年12月1日煤炭资源税费改革后，由从量计征改为从价计征，全国税率区间为2%—10%，目前已有25省明确了资源税税率，内蒙古最高为9%，东部省份如河北、河南、江苏、安徽、江西等为2%。

改革后，大部分收费合并到资源税。但财科所研究发现，事实上改革力度并不大，几乎与改革前持平，仍需进一步税种改革，有必要推动环境保护税、碳税等出台。

“从价改革后，随着煤炭价格降低、不合理收费的清除，最终表现出煤炭总体税收负担比改革之前有所下降。”但是许文指出，“改革前后，资源税调节作用没有很大提高，还是基本持平，调节力度有必要结合其他税种改革而适当加大。”

许文介绍，继去年推出煤炭资源税后，下一步应该推出环境保护税。

目前在环保方面主要征收排污费，2014年9月，国家发改委、财政部、环保部宣布到2015年6月底前，各省废气、污水主要污染物排污费征收标准提高一倍。在此之前，由于收费标准低，企业宁愿缴纳排污费，而不愿治理污染。

再往后应适时开征碳税。从欧盟前车之鉴来看，碳排放交易制度不合理，难以达到调整作用。此外，目前国内碳排放交易并未纳入中小排放源。

“从国内试点城市来看，排放权交易都是针对1—2万吨以上的排放源，对于大量的中小排放源难以调控，碳税依然具有空间。”许文说。课题组建议，初步采取低税率水平，随后逐渐提高。

财政部财科所副所长苏明认为，所谓低税率水平，“是起步时按照每吨二氧化碳征收人民币10元，再往前发展，碳税的税率可根据情况适度提高。”另外他认为，一个时期内税不宜太密集，“2014年搞了资源税，今年有没有可能把环境税推出去？另外还有消费税，消费税推出去以后再考虑碳税。”

课题组认为，应该在2015年继续实施煤炭资源税改革，2016年开征环境保护税，2019年左右开征低税率水平的碳税。

同时加大对可再生能源的财政投入，完善可再生能源、节能、提高能效等税收优惠政策。

课题组对该长效财税机制进行了定量分析，发现从长期来看，主要宏观指标都是受益的，负面影响主要体现在物价和企业总税负的提升。

“主要经济指标在短期内会有负面效果，但随着时间变化，这种影响会逐步反转，长期来看都是正面效果。”许文说，“以2050年为例，实际GDP、总投资、总消费、进口、出口、居民收入和企业总利润均高于不征税情形，二氧化碳总排放低于不征税情形。这也意味着实施相关煤炭税收政策既可以实现二氧化碳减排的目标,也没有对主要宏观经济产生太大影响。”

课题组用三个关键词来总结该财税机制：“减量”、“替代”和“清洁”。如利用税率杠杆来提高煤炭使用成本、促进替代能源发展、提高能效、促进煤炭清洁利用等。此外还要考虑到控煤之后的其他问题，如就业、煤矿生态恢复。