学者还原环保法修法博弈过程

新环保法四大“利器”

按日计罚上不封顶：

新环保法加大对企业惩治力度。对违法排污企业，过去规定是一次性罚款，新法实施后，执法部门对企业作出处罚，若企业不执行的，继续加罚。

企业违法可拘留责任人：

据《新京报》昨日报道，公安部制定出台的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》于昨日与新环保法同步实施。根据《暂行办法》，23种具体的违法情形将被拘。

监管部门问责措施严厉：

依据新环保法规定，对8种违法行为及法律法规规定的其他违法行为，造成严重后果的，政府环境保护主管部门和其他相关部门的主要负责人应当引咎辞职，甚至还要承担相应的刑事责任。

加强信息公开与民众参与：

新环保法规定：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。

早报记者周辰

“为了一棵树的尊严，和一朵花的芬芳，他们各显其能，为天空代言，为河流请命！面对少数人的贪婪，为了更多人的幸福，他们共同努力，用一部法律的修订去卫护这一片青山绿水！”

2014年12月4日，CCTV年度法治人物主办方在颁奖词中如是描述三位新环保法的立法修法学者代表。中国人民大学环境资源法学教授周珂便是其中之一，另两位代表分别为中国社会科学院法学研究所特聘研究员马骧聪和中南财经政法大学教授吕忠梅。

2015年1月1日起，被称为“史上最严”的新环保法正式施行，而周珂执着环保法学研究已有16年。

近日，早报记者专访了周珂，了解环保法的修改历程和法律地位。周珂表示，环保法修订较好地体现了国家提出的科学立法、民主立法的要求，在立法上对学术界学者的意见高度重视，并最大限度地面对和解决现实问题。

新环保法历经四次审议

环保法1979年开始试行，1989年正式通过实施，至今已25年。自2011年环保法修订正式启动，共经历四次审议、两次公开征求意见，终于尘埃落定。2014年4月24日下午，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了环保法修订草案。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文称，环保法修订从最初的小步走到如今的大步跑，立法试水与改革的力度越来越大，从某种程度上说，此次修订的环保法是新中国历史上最严厉的部门基础法之一。

修订后的环保法，进一步明确政府对环境保护的监督管理职责，完善了生态保护红线、污染物总量控制、环境监测和环境影响评价、跨行政区域联合防治等环境保护基本制度，强化了企业污染防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁，还就政府、企业公开环境信息与公众参与、监督环境保护作出了系统规定，法律条文也从原来的47条增加到70条，增强了法律的可执行性和可操作性。

初期草案遭遇学者抵制

此次新环保法的出台并不一帆风顺，面临巨大阻力。周珂认为，因为修法除了对各部门的职权有非常敏感的触动，还对各级政府的GDP重心有冲击，甚至对整个社会公众的观念和生活模式提出挑战。

正是考虑到这些阻力，由全国人大环境与资源保护委员会（以下简称全国人大环资委）主导的一审稿追求小修小改。学者们提出的很多修改意见都因“不现实”被有关部门否定。

据《经济观察报》报道，在2011年4月17日全国人大环资委立法调研组召开的一次讨论会议上，有学者提出《环保法》修改中应增加“公民环境权”内容，明确公民有享受良好环境权、环境知情权等，但环资委的官员反驳称，“目前在中国提公众环境权还不成熟”。双方就此唇枪舌剑，但最终“公民环境权”还是未被官方接受。

报道还称，在环保部原本成型的《环保法》修改草案中，有一些是专家们建议提出的约束地方政府主要负责人的条款，但后来这类条款又被或删除或弱化。之后，在全国人大环资委对《环保法》修改草案的进一步审核中，又把“政策环评”、“以日计罚”两项增补内容予以删除。

“学者在刚开始时是非常压抑甚至愤怒。”周珂说，一审稿制定过程中，在北京的许多学者抵制小修小改。学者们认为，如果一审稿就被讨论通过，这一耽误就是好几年。周珂本人在参加两次专家组会议后便退出环保法修改专家组。学者们不得不采用这样的做法表明自己的态度，以争取最后的转机。

拘留入法曾引学术争议

转折发生在一审过后。

周珂称，由于新一届中央领导对环境保护的高度重视，在环保法修改草案进入全国人大常委会法工委后，法工委高度重视学者的意见，时任法工委法案室主任袁杰亲自参加了北京学者组织的几乎所有重要的环保法研讨会议。法工委还主动联系了一审稿时退出的周珂。

这一转折让学者们体会颇深，四审的最终草案，学者们提出的重要见解基本上都被采纳，比如将可持续发展、环境保护的优先性写入环保法的提议在一审稿时被否定，但最终都进入了环保法。

还有一些学者认为写入环保法可能性不大所以没敢提的制度，比如区域限批制度、联防联控、生态红线，也写入了环保法。

在污染防治法中已成功实施的按日计罚也进入了环保法。在政府环境责任方面，新环保法提到“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况”。这也是学者们提出的。