世行：中国应借鉴巴西欧盟经验设计电力行业监管

全球电力行业的排放占能源相关排放的比例高于三分之一，占煤炭消费的比例高于三分之二。无论监管程序、决策还是机制，均会对电力行业的投资、运作和排放量产生复杂而微妙的深远影响。有鉴于此，世界银行近日发布《低碳电力行业监管：巴西，欧盟和美国的国际经验》报告，并指出，尽管中国的国情和面临的挑战有所不同，但上述国家和地区的经验，无论成功与否，都是值得借鉴的。

多种电力行业模式都可作为低排放模式

无论选择哪种模式，高度重视监管都是降低电力行业排放的关键。

在市场自由化的案例中，电力行业仍应做出规划，以明确实施结果、确保取得理想的市场效果。换言之，市场不能设计市场本身，必须由管理机构进行严格监管（并在必要时加以调整），确保实现诸如减排等政策主旨。

中国的问题不是如何使电力行业自由化，而是如何利用国际最佳实践的监管案例、设计出最适合中国国情与需求，且能以低成本、低风险实现能效与环境长期目标的监管模式。

将能效视为电力行业的一种资源

监管机构要求将终端能效等同于传统发电和输配电资源，甚至有时要其作为“优先资源”。这些要求和监管规定均建立在无可争辩的强有力的事实之上，表明了能效是一种丰富而廉价的资源，可作为节省成本和减少排放的强大工具。

中国已经制定了一系列优秀的政策用以推进能效，其中包括“万家企业节能低碳行动”项目、节能监督制度以及各种规范和标准。如果将这一长期承诺纳入良好设计的电力行业规划中，考虑包括能效在内的各种资源的所有成本和效益，那么，就极有可能发掘出更多取代燃煤发电厂、减少排放的机会。

中国于2010年出台的《电力需求侧管理办法》，向建立电网企业能效义务迈出了关键的第一步。然而仍有许多工作要做：

1. 加大节能义务（当前的目标是不低于上年售电量的0.3%，最大用电负荷的0.3%）；

2. 将重点放在终端能效上（而不是电网企业的内部节能；

3. 加强评估、监测和验证需求侧管理投资。

美国的监管激励机制使得电网公司的绩效指标从原来的唯一指标售电量转变为包括其它考核标准（比如提供能效），上述经验值得中国借鉴。首先，要提高中国电网公司和电力行业的其它企业的财政状况透明度，研究电网公司的收入和终端能效之间的联系。之后，便可设计激励机制以调节电网公司的积极性和绩效。

管理可再生能源和辅助资源

中国在动员投资以迅速扩充电力行业资源方面取得了巨大成功，但仍面临诸多挑战，特别是可再生能源并网。借鉴于以往的国际经验，目前有许多措施可供中国采用：

·突出上网电价补贴政策的地域差异性，鼓励可再生能源的地域多元化发展。

·在审批上报的风电项目时，更多地考虑输电和选址问题。审核新报发电项目时考虑输电问题。

·发掘现有电力系统的灵活性，并调整发电定价结构，对提供了灵活性的现有电厂和新建电厂给予补贴。灵活性是指发电机组能迅速启停、快速提升或降低功率、可在低发电水平下运行。

·为辅助服务制定进一步的补偿机制。

·采纳或改进现有电网标准规范、政策和激励机制，刺激提高新建传统发电项目、可再生能源发电项目的灵活性。

·停止在风能/太阳能潜力大的地区新建灵活性低的电厂。

·电网公司和可再生能源发电企业共同承担弃电成本，电网公司承担大部分。这样一来，可使风力（以及太阳能）发电企业即使在弃电时也可能获得上网电价补贴。

·分别通过虚拟方式（比如共享电力储备）或通过巩固平衡区、鼓励跨地区输电的方式来减少平衡区数量。

·通过清晰的并网流程和统筹协调的输电规划，实现更迅速的可再生能源发电并网，改进可再生能源电厂的选址。

·更好地利用风电预测系统。

·采用更快速的发电机组安排和调度措施。

·优先调度可再生能源。

以上所有措施都能大大提高发电系统的灵活性，更好地激励电网企业和其他相关方支持可再生能源发电。

电力调度

大多数其他国家的电力调度都以最大限度降低可变运营成本为目的，其中包括所有已被“内化”的环境成本，比如通过排放定价。

而在中国，政府每年向燃煤发电厂分配运行小时数指标，所有燃煤电厂的发电时数大致相等（4000-5000小时），根据发电量制定电价，使电厂能够回收发电成本。这种发电调度的设计并不能优化系统运行的经济性，只是激励发电厂维持运行，给予较高程度的投资回报保证。如果电力需求超过或低于发电厂目标产量，超额电量或短缺电量在各电厂之间相应分摊，称之为“平均调度”。这种方法并不能优化系统运营的经济性。如果转向基于发电可变成本的调度方式，将有助于减少电力行业的排放量，更不用说产生的附加效益了—节省发电投资、燃料和维护成本，提高可再生能源并网、提高系统可靠性。如果可变调度成本不仅仅包含直接发电成本而且包括环境和排放成本的话，还会带来更大成效。

当然，这对中国来说并不是一个新话题，中国政府已在一些省份试点电力调度改革，但尚未广泛实施。改进调度的一大障碍是电价机制，如上面提到的，把固定成本和可变成本归并在一起。一种可能的改革是建立一个两部制定价方案，使发电企业获得：

1. 容量电价（单位：元/千瓦/年），与发电设施的可利用性相关联；

2. 能反映短期可变成本（大部分是燃料成本）的电量电价（单位：元/千瓦时），与发电厂的实际产出相关联。

将碳价格纳入到其他减排政策中

单独依靠排放价格难以激励对节能或其他清洁能源的投资。在实践中，由于能源消费者对价格变化并不十分敏感，因此，可以大幅提升电价去刺激能效投资。将排放交易机制与一些鼓励直接投资于能效的项目配合使用，已颇见成效。这些能效项目可由政府机关、政府下属机构或电网公司进行管理。