“你污染 他治理”国务院有望出台相关政策措施

据悉，国家高层已就国家发改委呈交的有关“企业环境污染第三方治理”报告作出批示，国务院也有望于近期讨论出台相关政策措施

企业环境污染治理思路日前迎来新突破。

《财经界》近日从相关渠道获悉，国家高层已就国家发改委呈交的有关“企业环境污染第三方治理”报告作出批示，国务院也有望于近期讨论出台相关政策措施。

第三方治理是指排污企业与专业环境服务公司签订合同协议，通过付费购买污染减排服务，以实现达标排放的目的，并与环保监管部门共同对治理效果进行监督。

记者了解到，这份报告由全国工商联环境商会秘书长骆建华负责起草。他指出，相较于传统的“谁污染、谁治理”模式，国际上普遍应用的第三方治理则有利于提高排污企业治污效率、环保部门的监管，以及我国环保产业的快速发展。他认为，推行第三方治理应从大型工业企业和集中工业园区入手。

利于规模治污

在我国，第三方治理模式最先应用于火电厂的烟气脱硫。

2005 年，国家发改委与环保总局印发了《关于开展烟气脱硫特许经营试点工作的通知》，以5 大发电集团为试点，大力推广烟气脱硫第三方治理。到2010 年底，火电脱硫机组的比例从2005 年不足12% 提高到86%，工业二氧化硫排放量较2005 年下降14%，取得了明显成效。

烟气脱硫特许经营是典型的工业专业治污模式。在政府部门的组织协调下，火电厂将国家出台的脱硫电价以及与脱硫相关的优惠政策形成的收益权，以合同形式特许给第三方脱硫公司，由第三方脱硫公司承担脱硫设施的投资、建设、运行、维护及日常管理等，完成合同规定的脱硫任务。

据介绍，这样的成功案例还有燕山石化、上海化工园区和浙江松阳工业园区的废水治理等。

目前，大型工业企业和工业集中区已成为“第三方治理”的先行先试区。骆建华分析指出，前者由于生产规模较大，产生的污染物量大而且相对集中，具备规模效应；后者的核心优势则在于“集中”所带来的污染物量的累积，因而更具备专业治污的条件。

经过多年探索，眼下我国第三方治理的条件日臻成熟。骆建华认为，随着市政公用事业市场化的推行，特别是“十一五”以来，节能减排作为约束性指标，国家采取一系列措施，加大环境治理力度，带动了环境服务业的快速发展，也培育了一大批规模化的环保公司，技术和管理水平不断提升，业务范围逐渐向工业污染治理领域扩展。

市场化模式

从上世纪70 年代我国环境保护起步到90 年代初的20 多年间，我国工业污染防治一直走的是“谁污染，谁治理”的分散治污之路。

全国工商联环境服务业商会会长、桑德集团创办人文一波此前接受记者采访时就指出，这样的管理模式对我国工业污染治理起到了一定的成效，但随着市场经济体制的不断建立和完善，“谁污染，谁治理”的管理模式受到越来越多的挑战。

来自市场的一个最典型的反馈是，环保投入年年增加，各类环境污染治理设施加速建设，为何环境质量却不见明显提升？

因此，文一波认为，要解决空气、水、土壤等各种严重的环境问题，应更多地凭借市场推手，建立起环境治理的市场体系，而非原先主导行业发展的非市场模式。

正是基于理念的转变，以及市场中的一些先期探索，治理污染应交给专业的环保企业这样一种“你污染、他治理”模式的优势逐渐被市场发现。

骆建华在上述报告中指出，相对于传统的“谁污染、谁治理”模式，排污企业治理设施转由掌握专业技术及管理经验的环境服务公司进行运营，可以降低治污成本，提高治污效率。同时，排污企业与环境服务公司之间的合同关系，促使双方互相监督，互相制约，避免超标排污现象的发生。

排污企业与环境服务公司的合作模式可以采取委托治理或托管运营。骆建华指出，两种模式的区别在于环境服务公司是否拥有治污设施的产权，前者拥有或者部分拥有；后者不拥有产权，只接受排污企业托管，负责其治污设施运营管理。但都要求在合同期内，环境服务公司通过运营确保达到合同约定的污染减排要求，并承担相应的法律责任。

仍需完善

第三方治理的成效，国际市场中早有体现，国内市场当前也在积极探索。

据介绍，经过这些年的实践，我国已基本形成了包含环境诊断、治理方案设计、谈判与签署、项目投资、建设和运营、费用支付、纠纷仲裁、合同变更与终止等内容的第三方治理路径。

值得提出的是，当前这一路径的实施过程并非坦途，还要注意规避一些障碍。相关统计数据表明，目前，我国工业污染治理设施的社会化运营比例仍相对较低，只有5% 左右，而城镇污水处理设施的社会化运营比例已达50% 左右。究其原因，骆建华认为主要存在责任转移、税收、融资、技术等问题以及因排污企业经营不善等原因导致的经济风险。

其中，责任转移障碍被认为是给第三方治理造成困扰的一个重要原因。第三方治理是由排污企业通过签订服务合同将污染治理工作委托给环境服务公司。问题是签订服务合同，能否将排污企业的治污法律责任转移至环境服务公司。从排污企业角度看，作为支付治污费用的一方，实现治污责任的转移是其采用第三方治理的原始动机。如果不管排污企业是否已严格履行合同，仍需承担违法排污所涉法律责任，其对第三方治理的积极性将大为降低。

骆建华建议，要解决这个问题，法律上可以从调整责任主体角度着手，由过去的“谁产生，谁负责”调整为“谁排放，谁负责”。需要强调的是，调整责任主体的前提是排污企业严格遵守服务合同所规定的各项条款，如果排放未达标，根源是排污企业违反合同条款，则法律责任仍属排污企业。

谈到税收障碍，骆建华表示，排污企业如自行解决污染治理问题，则治理设施建设运营费用可计入企业生产成本，无须纳税。而一旦委托第三方的环境服务公司投资建设或运营管理，排污企业向环境服务公司支付的污染治理服务费用，环境服务公司则需缴纳各项税负，从整体上看，这无疑是增加了全社会的污染治理成本。特别是发电企业的脱硫项目，实行第三方治理（即特许经营）后，还涉及到双重征税问题，即电网企业将1.5 分/ 度脱硫电价支付给电厂须纳税，电厂再将此电价支付给脱硫企业又须纳税一次。双重征税加大了脱硫成本，

不利于第三方治理模式的推行。

再就是融资障碍。环境服务公司要负责治理设施的投资建设，就涉及到项目融资问题。由于治理设施附着于工业企业的主体设施之中，其所占土地的使用权也属于企业，作为第三方的环境服务公司不能将设施及土地作为抵押品进行贷款。同时，企业项目能否将企业间签订服务合同中的收费权作为质押品获得银行贷款，尚不明确。因此，环境服务公司的融资障碍也是推行第三方治理模式需要重点解决的问题。

第四，与公用事业领域的PPP模式不同，第三方治理模式中，环境服务公司的服务对象是工业企业，是一种企业间的合同行为，合同的履行存在较大的经济风险。比较常见的风险包括，排污企业经营不善导致业务萎缩甚至倒闭、排污企业受上游企业影响或自身所属行业整体不景气导致企业生存困难等。这些风险都会使减排服务合同难以得到有效履行。因此，推行环境污染第三方治理，如何妥善解决这些经济风险问题需要在制度上进行设计。

此外，还有技术障碍。目前我国环境服务公司研发力量仍较薄弱、技术储备尚显不足，对于处理一些复杂工业污染问题可能力不从心。对于工业治理项目，特别是化工园区等特殊类型的废污水治理技术，国内环保企业优势不明显。

因此，骆建华提出，当务之急是加大环保科技投入，提高国内环保企业的研发水平，增强环保技术创新能力和集成能力，为第三方治理奠定基础。

全国工商联环境商会关于推动企业污染第三方治理的建议

1、设立国家环保基金。国家设立环保基金，推动第三方治理，支持环境服务公司投资运营工业污染治理设施。基金贷款项目还款期限长于银行期限，贷款利率低于银行贷款利率。

2、实施税收优惠政策。对于环境服务公司承担的第三方治理项目，其应征的增值税实施即征即退政策。环境服务公司从事第三方治理所得收入单独核算，其所得税减按15% 征收。对于环境治理设施，免征房产税和土地使用税。

3、拓展融资渠道。对于承担第三方治理项目的环境服务公司，鼓励银行对其实行应收账款、收费权质押贷款等服务创新，并在贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面给予优惠。支持开展第三方治理的环境服务公司上市融资，发行企业

债券、中小企业集合债券、短期融资券、中期票据等债务融资工具，鼓励融资性担保机构加大对其担保力度。

4、实施环境保险制度。引导保险公司开发相关环境保险产品，鼓励和督促高环境风险企业投保。在发生环境突发事件时，由保险机构负责对污染损失提供经济补偿。科学厘定保险费率，合理设计保险条款。

5、建立诚信档案制度。环保监管部门公开向社会公布第三方治理项目的治理信息，包括污染治理设施的运行情况、污染物排放达标情况，建立环境服务公司诚信档案。

6、加快立法进程。建立健全相关法律法规，明确监管部门、排污企业和环境服务公司三者的责任和义务，明确排污企业和环境服务公司之间的法律关系。

7、强化政府责任。发展改革部门加强指导，会同工信部门做好第三方治理试点和推广工作。环保部门强化对第三方治理的监管，严格执法。科技部门加大环保科研投入，鼓励环境服务公司作为研发主体参与环保科研，提高污染治理技术水平。