中国电改为何越改越退步？

近两个月来，有媒体透露电力改革新方案《深化电力体制改革若干意见》正在征求相关部委、电网以及电力企业的意见，意见的核心思路是放开增量配电业务和所有售电业务，同时政府部门对现属于国家电网的“国家电力交易中心”进行专门、独立管理。然而，在业内人士看来已然是妥协许多的“非市朝的市朝改革方案”，仍然遭遇了讨价还价，各方都争取少改、不改，态度不积极。

最近一次实质意义上的改革，是2002年3月国务院批准的《电力体制改革方案》(即“5号文”)，5号文要求通过电力市嘲厂网分开、竞价上网、输配分开、竞争供电”，最终建立规范、公正和高效竞争的电力市场体系。方案出台后，国家电力公司拆分为两大电网公司(国家电网与南方电网)，五大发电集团和四大辅业集团。同年还成立了正部级单位——国家电力监管委员会成立，垂直管理体系负责制定电力市场运行规则，监管市场运行，维护公平竞争。

按照5号文的要求，国家电网只负责各区域电网之间的电力交易和调度，其资产将分拆成东北、华北、西北、华东、华中5张网，以培育竞争性的区域电力市场，配合竞价上网、竞争供电。同时电网最终要完成输配分开、主辅分离，以提高效率、降低成本，优化资源配置。

即使以现在的眼光来看，5号文对电力体制的改革也是相对彻底的，在横向与纵向对电力体系进行多重切割，甚至明确了每个发电企业在各电力市场中的份额原则上不超过20%，保证没有任何一家企业可以保持上下游一体化或者横向市场份额超过20%。

但电力改革止步于此，厂网分开(多元化竞争格局)仅在发电环节完成，发电企业增速缓慢，民营企业进入困难，90%以上的装机容量还是由国有企业完成的。电网系统离全国六张网的初衷相距甚远，国家电网并未按照方案拆成5张网，并且因特高压电网的上马而形成技术上的垄断。国家电网也成为全球上最大的一张电网，即使是世界上最大的跨国同步互联电网——欧洲大陆电网，也是分区运行，与5号文对电网改革的目标相近。

既然电网是垄断的，供电企业竞价上网、竞争供电也就无从谈起，发电价格依然由发改委按照“成本+利润”的模式审批决定，根本没有实现竞价上网。以国家电网高度垄断为代表的电改格局，使得上网电价和销售电价体制越发僵化，越改革，电价就越高，当前国内占全部用电量85%左右的工业和商业用电实际支付的可比价格水平已高于美国等发达国家。

过往十年的电力市场发展过程中，电监会形同虚设，国资委作为“婆婆”与国家电网齐声抵制拆分电网，而发改委则掌握着上网和销售电价的审批权。在市场相对垄断的格局下，发电企业虽然受到电网的挤压，但生存状况并不差，何况还可以榨取更上游的煤炭企业的利益，改革的意愿并不强。在中国经济高速增长的阶段，电力供应紧缺，国家电网甚至以“电荒”来抵制被拆分的改革思路。电力败局已现。

为此，2007年，国务院不得不下发19号文，重申5号文的改革思路，高层知道“电力体制改革所取得的成果只是阶段性的，改革任务尚未全部完成，又出现了一些新情况和新问题”，也明确了“要稳步实施电网企业主辅分离改革工作，逐步实现辅助性业务单位与电网企业脱钩”。此时，电力改革的力度已然降低，国家电网拆分成5张网的方案在19号文中已经找不到了。

即使如此，19号文也没有被执行， 5号文的改革方向也遭到违背，收购平高电气和许继电气两家输变电设备制造商，本来是电网公司的辅业，按5号文、19号文的要求，应该被剥离出电网，但国家电网不仅未剥离现有辅业，反而加强辅业，以横向垄断的优势强化纵向一体化，严重伤害了配电行业的竞争化格局。现如今，国家电网下属的国网英大集团，全面参股、控股了金融业的各个子行业，是央企中少有的几个金融业全牌照公司。

虽然有媒体报道指出此轮电改的力度将超过2002年5号文，但根据其它多数媒体披露出来的改革方案，相比5号文，“输配分开”并没有纳入本轮电改的讨论范围，也没有进入本轮的改革意见稿中。国家电网的专家在民生证券组织的研讨会中，认为“(输配分开)目前来看，不太可能了，至少近一两年来看不太可能”。取而代之将重点讨论的是“搭建独立的电力交易市潮。要建立竞争性的供电市场，引入大用户直购电试点，但地方政府仍然对电价与参与大用户直购的企业有审批权。即使是这样的方案，各方也没有支持改革的意愿。

为何改革如此之难?固然有国资委、发改委不愿放弃权力的原因，也是国家电网、发电公司维持垄断的意愿，但最关键的还是行政垄断在起作用，任何潜在的进入者，都不可能绕过政府和现有的既得利益者轻松进入。政府之所以可以这样做，同样也是因为广大用电企业和居民的利益诉求未被纳入到改革的考量中。

由于目前格局中国家电网在输、配、售上的垄断，居民与企业只能向它们购电，失衡的供需关系使得税收归宿主要由购电人承担。2012年的山东“魏桥模式”低价供电模式，才让人们知道，小小的电价中附加了城市公用事业、重大水利工程建设基金、可再生能源发展基金等附加基金等多项电力附加费，致使国家电网售电比魏桥电厂高于1/3。国网作为在关键性与基础性行业处于垄断角色的央企，对上下游竞争性行业的企业和消费者所榨取的经济租，成为政府汲取社会资源的渠道。2013年国网全年营业收入超过2万亿，占年GDP的3.6%。

显然，以行政部门、国家电网、发电企业等为核心的改革小组因利益决定，很难真正推动电力改革，必须引入用电大户与居民消费者的声音和决策参与。而后者的利益，在现有的行政框架下，很难得到体现。在中国对上负责的行政体制中，真正能推动电改实质进展的动力还是来自最高领导层的坚决推进。电力改革想要推进，还需要来一次顶层设计，而5号文无疑是最佳的电力改革参照系。