国际上为何普遍存在能源补贴

改革开放前30年，政府用比较低的能源和环境成本换来快速经济增长和能源普遍服务（如村村通电），但是为增长付出了巨大的环境代价。现阶段政府开始环境治理，则需要通过改革，逐步退出能源补贴，整体推高能源成本。

能源补贴是一个全球性（尤其在发展中国家）问题。据国际能源署报告，2012年全球能源补贴达5440亿美元，其中对石油的补贴超过了一半，对可再生能源补贴为1010亿美元。能源补贴（特别是对化石能源的补贴）通常会造成低效甚至无效的能源使用，导致能源过度消费和环境污染。无论发展中国家或者发达国家，退出能源补贴都很困难。2009年G20金融首脑峰会在美国匹兹堡举行，参会各国代表承诺逐步退出化石能源补贴。会后建立了政府间工作组，协调具体退出能源补贴机制。几年过去了，并未取得实质性进展。

一般来说，一个国家的能源发展通常需要支持三个可能互相矛盾的基本目标，即支持经济增长、提供能源普遍服务和保障环境可持续。这里面矛盾的核心在于能源成本水平，也就是说支持经济增长、提供能源普遍服务需要比较低的能源和环境成本；而保障环境可持续则需要比较高的能源和环境成本。不同国家的政府，由于资源禀赋、社会制度、政策理念等不同，会推行不同的能源补贴方式和补贴程度。对环境可持续关注程度越高，化石能源补贴越低，而可再生清洁能源补贴会越高。

同一个国家，在不同的经济发展阶段，也需要强调或偏向某个能源目标，采用不同的能源补贴方式和补贴程度。在发展初期，政府可能更注重能源支持经济增长和提供能源普遍服务，而忽略保障环境可持续，具体的表现就是通过能源补贴，压低能源以及相关环境成本；当经济发展进入比较高的收入阶段，则开始关注保障环境可持续，此时会进行能源价格改革，提高能源和环境成本，逐步退出化石能源补贴。

解决能源补贴问题涉及两个方面：一是如何定义能源补贴；二是如何改革能源价格机制，有利于逐步退出能源补贴。

如何定义能源补贴？传统的能源补贴定义是“经济价格”与“现行价格”之差。现实中“经济价格”由于市场扭曲而难以观察，所以通常采用影子价格、支付意愿等作为替代。因此同一个能源品种的补贴，估计出来的补贴数字通常差异比较大。此外，这个定义也是有争议的，由于能源代际问题和环境影响未知性，以及能源价格的滞后性，即使是“经济价格”也无法真正反映能源稀缺和环境成本。所以，取消据此定义得出来的能源补贴是否就会福利最大化，还是会有争议。

如果政府能够知道并且能全面考虑到经济社会的各种目标和约束（包括经济发展、能源普遍服务以及环境可持续三大目标），可以求解出一个平衡三个目标的最优价财税体系。这里所谓最优价财税体系可以定义为：通过一定时期的价税财体系设计，使得三大目标的综合福利最大化，或者成本最小化。以此得出一个平衡三大目标的“最优价格”，这个“最优价格”包含“有效能源补贴”，即“经济价格”和“最优价格”之间的部分。“有效能源补贴”以外的补贴部分就是“无效补贴”，是应该要努力取消的。当然，现实中计算“有效能源补贴”的难点在于如何量化目标函数和约束条件。

由于市场存在扭曲，“最优价格”往往是政府自认为的最优。一般而言，发达国家市场化水平比较高，其“最优价格”比较接近理论上的最优，而发展中国家市场化水平比较低，竞争不充分，市场扭曲可能会使得“最优价格”远离最优。因此就存在如何更加接近最优的问题，也就是政府如何参与能源市场和如何设计最优价税财体系的问题。一般来说，政府可以通过价财税体系设计来平衡能源发展的三大基本目标，具体说，就是采用何种能源定价方式和能源补贴方式以及补贴程度。发达国家一般采用能源市场定价，政府充分利用财税（补贴）进行能源干预和价格监管，而发展中国家一般采用成本加成定价，直接将价格压制在市场价格之下，通过定价对能源进行补贴，压低能源作为要素投入的价格。

如果“有效能源补贴”可以确立能源补贴存在的合理性，也就决定了发展中国家允许的能源补贴一般会比发达国家高得多。这样，要得出一个全球性的退出能源补贴机制，是不太可能的，各国对能源补贴的定义和衡量能源补贴幅度的认定都不同，这终将影响最终退出能源补贴的成效。

对于中国来说，现阶段可行的做法是，政府通过改革，以正确方式参与能源市场，比如，改革政府成本加成定价，采用能源市场化定价，通过财税（补贴）设计干预能源市场等。同时，将政府干预范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高补贴机制的透明度和接受社会监督的可行性等。通过透明合理的能源补贴设计逐步朝着退出的方向迈进。