“全国煤矿整顿关闭和安全生产取得明显成效,实现了煤矿事故总量、重特大事故和百万吨死亡率持续下降,但煤矿事故时有发生,形势依然严峻,任务艰巨繁重。”国务委员王勇在四川调研煤矿整顿关闭和安全生产工作时这样说。
数据可证。从煤矿数量上看,近10年间,全国共取缔各类非法采煤窝点7.1万处,关闭退出小煤矿17083处。
从煤炭产业结构上看,煤矿平均单井规模由年产11.4万吨提高到年产43万吨;年产120万吨以上矿井有969处,产能占全国煤矿总产能的56%。
2013年采用机械化开采的小煤矿、实现掘进装载机械化的小煤矿的比例有了一定提高。煤矿事故起数和死亡人数与2006年相比分别下降了84.9%和83.1%。
实践证明,整顿关闭非法和不具备安全生产条件的煤矿,淘汰落后的生产能力,是调整和优化煤炭产业结构,保障煤炭工业节约发展、清洁发展、安全发展,实现可持续发展的重要举措;是减少煤矿事故、保护人民群众生命财产安全的迫切需要。按照国家的计划,到2015年底要关闭小煤矿2000处以上,其中2014年计划关闭800处。
为了更好地活
目前,我国12200处煤矿中,年产30万吨以下小煤矿仍有8466处,占煤矿总数的69%;年产9万吨及以下小煤矿有6582处,占煤矿总数的54%,年生产能力仅为4亿吨,仅占全国煤矿产能的11%。
从生产力水平看,小煤矿生产规模小,生产力水平低。我国拥有49处世界领先水平的千万吨级特大型煤矿,建有8处全自动化采煤工作面。但全国有3000余处小煤矿煤层赋存条件不适宜机械化开采,无法达到安全生产条件。有3000余处小煤矿有条件但还没实现机械化开采,开采方式落后。全国采煤机械化程度低于先进产煤国家40个百分点。煤矿井下作业人员多以农民工为主,流动性大,安全知识缺乏。
毋庸讳言,地方煤矿特别是小煤矿在历史上是有贡献的。但在目前,在煤炭市场供大于求、人民群众安全愿望空前强烈的现实状况下,小煤矿由于事故多发、死伤惨重,已经成为社会公众和地方政府不能承受之痛,成为影响社会稳定的一个震源。
2013年,仅占全国总产能一成多的小煤矿,事故起数和死亡人数却分别占全国煤矿事故起数和死亡人数的53.6%和54.5%。特别是小煤矿数量多的贵州、云南、湖南、广西、四川、重庆6省(自治区、直辖市),2011年到2013年共发生瓦斯事故153起,死亡769人,分别占同期全国瓦斯事故起数和死亡人数的61.2%和62.5%。
为此,“十一五”以来,国家安监总局、国家煤监局按照国务院的部署,先后编制实施了整顿关闭“攻坚战”3年规划(2005年至2007年),其间共关闭小煤矿11155处。在2007年底提前完成目标任务后,又下达了“十一五”后3年整顿关闭目标,计划关闭小煤矿2501处,实际关闭4160处,完成了国务院提出的到2010年全国小煤矿数量控制在1万处以内的任务。“十二五”开始,国家安监总局、国家煤监局逐年下达淘汰落后煤矿目标,2011年和2012年共关闭1057处,2013年关闭711处。
当前,煤炭需求增速放缓,市场供大于求,国有大型煤炭企业尚且亏损,赋存较差、规模较小、安全保障能力较低的小煤矿日子更不好过。关闭小煤矿,政府有奖励、有补偿;不关,跟国家政策相悖,煤卖不出去,出了事故更赔不起。这本账该怎么算,一目了然。
矢志同心攻坚
事非经过不知难。成绩的取得殊为不易。整顿关闭的成效得益于党中央、国务院、各部委、各级政府和企业的共同努力。
国家安监总局、国家煤监局会同国家发改委、国土资源部、财政部、国家能源局等联席会议成员单位及各省(自治区、直辖市)人民政府,认真贯彻国务院部署,开展了煤矿整顿关闭攻坚战(2005年至2007年)、深化整顿关闭(2008年至2010年)和淘汰落后产能(2011年至2013年)工作。
各省相继成立了整顿关闭工作领导小组。财政奖励政策陆续出台。2008年至2010年,财政部在中央财政单列整顿关闭小煤矿专项以奖代补资金27.72亿元,支持煤矿整顿关闭工作。2012年,财政部、国家能源局和国家煤矿安监局三部门联合下发了《关于支持煤炭行业淘汰落后产能的通知》,从财政资金方面继续支持“十二五”期间煤炭行业淘汰落后产能工作。2013年,中央财政下达了首批煤炭行业淘汰落后产能专项资金10.96亿元。
国家安监总局、国家煤监局每年都把煤矿整顿关闭工作列为督查重点,总结推广了北京、河北、山东、安徽、湖南、重庆、四川等地煤矿整顿关闭工作经验,重点推动黑龙江、湖南、重庆、四川、云南、贵州等小煤矿数量多、灾害严重的地区落实关闭任务。
工作复杂,创造性推进
小煤矿关闭退出,牵涉各方利益,工作复杂艰辛可想而知。但是,规范开发秩序,提高安全保障能力,淘汰落后生产能力,保证煤炭产业健康发展,整顿关闭小煤矿是必行之路。既然必行,不如先行。与其长痛,不如短痛。
怎样缓解整顿关闭过程中的阵痛,各地结合实际情况多有经验。
四川省确立重点、难点,实施重点突破。以达州、宜宾、攀枝花、泸州关闭任务重的4个市,万源、兴文、盐边、泸县等关闭难度大的重点县和关闭矛盾突出的煤矿为突破口,实施“一矿一策”重点突破,起到以点带面的作用。从财力困难的地区实现突破。以广安、达州等市作为重点支持对象,在财政奖补专项资金、财政转移资金中给予重点倾斜,支持地方政府有效处置关闭遗留问题。从信访、上访集中地区实现突破。以大竹县、宣汉县、邻水县、兴文县等信访集中县作为重点监控对象,从省重组办派出人员蹲点定点督导,及时准确收集、掌握重点煤矿、重点人员思想动态,加强协调、疏导与防控,确保关闭过程中社会稳定。到目前,四川省没有发生因煤矿关闭工作引起的重大不稳定问题。乐山市建立了阳光、透明的评估机制,逐矿开展综合评估,根据评估结果确定关闭矿井名单。邻水、宣汉、大竹等重点县建立了末位淘汰制,根据煤矿资源条件、装备水平、灾害程度等情况制定综合评分办法,按评分结果实施末位淘汰,确定关闭名单。雅安市充分调动煤矿企业的主动性和积极性,由煤矿企业自行制定关闭标准、关闭办法,自行确定关闭名单,使煤矿成为参与者与主导者,减少了行政干预,减轻了政府压力和关闭矛盾。
湖南坚持依法关闭和政策扶持两手抓。在依法关闭上,湖南省坚持一把尺子量到底,严格明确关闭对象,做到应关尽关。对所有关闭煤矿都按照“县负责、市组织、省抽查”的要求组织验收,省级验收合格的市(州)才能兑现省奖补资金。将落后小煤矿关闭退出工作纳入各级政府绩效考核内容。同时,湖南省精简办事程序,做好服务。国土资源、煤炭、煤监和工商等负责颁发证照的部门和机构采取联合办公、平行审查、一次告知、限时办结等方式加快办证进度,深入基层指导和帮助保留矿井依法持有证照,组织生产。
河北省从2008年8月起对所有年生产能力小于30万吨的矿井实施了强制停产整顿措施。将煤矿整顿关闭目标纳入年度安全生产指标考核体系,明确写入安全生产责任状,由省长与各市及省有关部门主要负责人逐一签订,实行“一票否决”。
山东省从源头管理入手,提高准入门槛。山东2008年前就关闭了年产9万吨以下的小煤矿,2009年在全国率先取消了乡镇办矿。同时规定,新建矿井设计能力低于每年45万吨的不再批准。2011年,明确要求2015年底前关闭年生产能力30万吨以下煤矿。
重庆市一方面加快推进整合技改,支持年产9万吨及以下矿井调整建设规模,通过技改达到年产9万吨以上;支持相邻矿井资源整合,减少矿井数量;支持小煤矿通过采掘机械化改造升级,提高小煤矿产能。另一方面,支持年产30万吨以上的国有和民营煤矿企业兼并重组落后企业。
同时,各地均采取了奖励补偿措施。
四川省每关闭1处年设计能力6万吨及以下合法矿井,省级财政奖补300万元;关闭6万吨以上的,奖补400万元;在实施整顿关闭期间(2014年底前),兼并重组关闭1处合法矿井,奖补100万元。
湖南省政府对关闭1处煤与瓦斯突出矿井给予600万元奖补,关闭1处非突出矿井给予300万元奖补,整合1对矿井给予200万元奖补;对直接关闭矿井剩余资源采矿权价款、地质环境治理备用金,省政府也将返还。
河北省对关闭矿井按年生产能力每万吨30万元的标准予以经济补偿。同时,各市结合本地实际,采取了对关闭矿井给予50万元至150万元的奖励政策。对完成关闭任务的奖励主管部门50万元,对按要求完成接管任务的整合主体每接管一个煤矿补助30万元。
山东省2013年在足额返还企业缴纳的安全风险抵押金的基础上,先后分两批对2011年度、2012年度关闭的10处煤矿兑现财政奖补资金5400万元。对关闭煤矿的剩余采矿权价款,将其中地方分成部分,专项用于关闭煤矿补助。
重庆市2013年关闭的68个煤矿中,已经划拨了62个煤矿奖金3.998亿元;2014年计划关闭的40个煤矿中,已经划拨了3个煤矿奖金0.18亿元。
行百里者半九十。整顿关闭是一项复杂的系统工程,各地要提高认识、加大力度,尽快列出时间表,画出路线图,创造条件,配套政策,扎实推动落后小煤矿整顿关闭,实现早关快关、应关尽关、关实关死,严防死灰复燃,深入推进煤矿安全治本攻坚。