审视南水北调：水价“并轨”难题

历经多次延期，到今年10月北京汛期结束时，以中线工程输水抵达北京为标志，延宕十余载的南水北调一期东、中两线主体建设工程，即将正式竣工。

“调水应是最后手段”

——专访中国工程院院士王浩

这项迄今为止全球规模最大、建设期可能延绵半个世纪的水资源利用工程，一直面临“调得来、用不好”，“大调水、大浪费”的质疑。

工程动工前，时任水利部部长的汪恕诚已对本刊记者预判：“南水北调的成败，不在建设得怎么样，而在将来的管理。各方争议的关键，也是害怕用不好。”

工程通水后如何运营，考验即将开始。据本刊记者调查了解，涉及工程运营体制、机制、环境保护等一系列相关问题，情况可能无法令人乐观。

这一方面源自南水北调工程的体量及规模实在太大。诚如国务院南水北调办主任鄂竟平所言，“三峡工程规模再大，也就一个点，而南水北调仅东中一线工程就穿越八个省，利益关系复杂，管理起来不简单。”

另一方面，这也与南水北调工程所植根的水利及水资源管理体系息息相关。国内跨流域调水工程大都实行统一管理、政府定价及补贴。南水北调工程独特的建设管理体制尝试，决定了其在实际运行中无法实现这一点，只能自辟蹊径。

这种独特的“准市场运行机制”，与目前改革才刚刚开始、诸多制度都尚未完善的水利及水资源管理体系间的对接，过程必定艰难。

为避免“双输”结局——南水北调工程既无法实现自身良性运行，亦无法合理有效地为北方受水区提供经济、社会、生态发展所亟需的水资源——有两个核心问题亟待回答：首先，准市场运行机制的这种混搭定位，在面对输水价格制定这类具体问题时，如何结合二者之长而非之短？其次，建设与管理、中央与地方、工程与资产等多重利益关系，又该由谁且如何进行权衡与协调？

在此建设即将完工之际，形势倒逼体制建设的趋势，能否在南水北调工程的运营管理领域内形成，各方拭目以待。

——编者

不按成本定价，有悖于南水北调准市场运行机制定位初衷，工程无法正常运营，亦不利节水；按成本定价，则有很大可能将高于受水区现行水价，难有销路

水价“并轨”难题

作为其唯一盈利途径，南水北调一期工程调水成本多少、水价如何确定，是这项工程进入运营阶段后，最核心的问题之一。

但直到东线开始运营、中线也即将通水之际，除一些原则性规定外，答案仍未出现。“南水北调水价既算不清楚，也没人去算。”一位了解决策过程的研究人员如此形容。

今年2月初国务院公布《南水北调工程供用水管理条例》（下称《条例》）之前，各方仍对答案揭晓均抱以期待。最终，在这份堪称南水北调运行纲领的文件中，也只是重申了工程规划时已确定的“两部制”水价原则。核心细节，仍待有关部门另行规定。

南水北调工程独特的“混搭”定位，及由此产生的与现有体制的衔接困难，是局面棘手的重要原因。

中国以往的水利工程主要由政府投资并弥补供水成本。结果是一方面水资源紧张，另一方面用水效率不高。为破除窘境，亦因彼时财政困难，南水北调工程采取了全新的融资建设格局。在此基础上，其被定性为经营型及公益性结合的“准市场运行机制”水利工程，由政府主导，市场化运作，企业化管理，用水户参与。希望实现供水经济、高效、可持续利用。

今年“两会”期间，全国政协委员、南水北调办原主任张基尧对这种体制下的水价阐释了三项原则：一、要保障老百姓用上水，否则工程初衷达不到；二、太低不利于节水，还会加重污染；三、与利益相关者充分协商。

以此为基础，水资源要找到“准市场运行机制”下体现公益性与市场化定价的平衡点，仍不简单。对其运营水价来说，改革对旧体制的两个核心问题是否触及，将十分关键：其一，工程对农业和环境供水造成的亏损，是否有政策性的补偿渠道及方式？

这个问题也导致了对南水北调工程定位的争议：一方认为，工程每年都应按规划调水，否则就是失败，无法维持正常运营。

另一方则坚持，南水北调工程的真正目的不在于调多少水，而是大幅提高受水区的供水保证率，有需要时有水可供，关键只在于落实政策性补偿。

第二个核心问题同样棘手：公益性是否体现在工程完工后的资产折旧中？如考虑，亦即在工程端采取市场化成本定价，则到京津等核心受水区时，虽当地水价已调整了十余年，但口门水价很可能仍将高于当地现行水价。

中央及地方政府都将面临选择：若不补贴，用水端在常规情况下弃用调水，南水北调维稳北方地下水及生态的初衷难以实现；若补贴，则有可能出现“大调水、大浪费”局面。

面对凡此种种，南水北调一期两线调水最终如何定价，将是判断这一工程真实性质的最佳标准。