煤炭行业混合所有制改革进展调查（上）

“积极发展混合所有制经济。”十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为混合所有制经济一锤定音。

那么，发展混合所有制经济到底能起到什么样的作用？哪些领域更需要发展混合所有制经济？难点何在？需要哪些方面的配套措施？在能源领域尤其煤炭行业，混合所有制又发展到什么程度？企业界人士的心态如何？为此，《中国电力报》记者专访了多位经济界、煤炭界专家及煤企人士，试图一探究竟。

混合所有制并不是新概念　

“混合所有制并不是新概念。”社科院工业经济研究所副研究员白玫认为，混合所有制可以从宏观经济与微观层面加以解释。

在宏观经济层面，例如在1949～1952年期间，我国经济即包括国有经济、外国垄断资本所有制经济、官僚买办资本所有制经济、民族资本所有制经济、封建地主所有制经济的所有制，就是一种混合所有制。目前我国的经济结构也是一种混合所有制。

就微观层面来说，新中国成立初期的公私合营企业就是典型的混合所有制企业，当前的中外合资企业中如果中资部分为公有制经济时，也属于混合所有制范畴。

白玫表示，《决定》指出要积极发展混合所有制经济，在微观层面主要是针对国有企业改革而言。当前，我国包括能源行业在内的垄断行业改革滞后，阻碍市场公平竞争，垄断性国有能源企业在一些重要领域通过各种方式阻碍行业开放，使得民间资本难以进入，影响了资源配置效率。

中国煤炭经济研究会副秘书长牛克洪对此表示认同。他认为，在理解混合所有制经济概念的时候，不能片面地认为国有与民营才是混合，事实上，国有（集体）与外资、民营之间的合作，都可以视为混合所有制的具体体现。

十八届三中全会文件起草小组成员、中国社科院学部委员张卓元认为，“国有企业实行股份制的改革，就是变成混合所有制经济，我们现在国有企业绝大部分都已经进行了股份制改革。不要一想到混合国有制经济都是国有控股的，现在也鼓励非公有资本控股的混合所有制经济，可以国有资本控股，也可以非国有资本控股。”这种理解与《决定》的阐述是相吻合的。《决定》认为，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。”因而，要“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济……鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。”

能源领域步伐滞后

如果说混合所有制在微观层面主要是针对国有企业改革而言，那么，哪些领域更需要引入混合所有制？白玫说：“主要是具有自然垄断特征的环节，比如资源开采领域。混合所有制改革是深化国有企业改革的重要内容，它对于破除行政垄断、放开投资、建立有效公平的市场竞争机制意义重大。”通过深入研究，白玫发现，能源行业混合所有制步伐要慢于工业部门。

“从国有资产占的比重看，1999年，我国工业部门和能源领域分别是77.74%和55.05%，这一数据到2011年分别是20.33%和50.06%。”即便是能源领域，不同产业的混合所有制步伐也不一致。众所周知，中石油、中石化是今年才迈出混合所有制第一步的。

牛克洪表示，改革开放以来，能源领域的混合所有制改革的发展并不平衡。

“石油天然气、电力方面由于国家产业政策控制非常严格，加上投资巨大，因而不管是民营还是外资都很少能够进入，基本上是几大公司为主。但煤炭行业的进入门槛低，情况自然不一样。”混合所有制发挥的作用一目了然。

“以煤炭行业为例，已进行的混合所有制改革，提高了我国的煤炭供给能力，对国民经济发展和保障能源安全发挥了重要作用。”白玫说。

煤炭“混合”的三种形态

诚然，进入一个行业的首要门槛是资本壁垒。如果资本壁垒不存在或者很低，自然就容易进入，而煤炭行业正是如此。由于各地煤炭资源的煤层深浅程度、地质结构条件不同，造成了煤炭资源禀赋的不同，在禀赋较好的地方开采煤炭不需较高的工艺和技术，因而也不需要过多的资金投入。

牛克洪为《中国电力报》记者详细梳理了煤炭行业混合所有制改革的发展历程及现状。我国煤炭行业的混合所有制改革始于上一轮煤市萧条的结束之际。1998～2001年期间，煤市一片萧条，哀鸿遍野犹如今日之状。但到了2002年，煤市开始复苏，随之而来的则是煤炭供应出现紧张，从而进入“十年黄金发展期”。

2001年12月11日，原国家计委印发《关于促进和引导民间投资的若干意见》，要求促进民间投资的发展，逐步放宽投资领域，“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入”。《意见》还要求国有商业银行要把支持民间投资作为信贷工作的重要内容，各地区、各有关部门要实行公平合理的税费政策，切实减轻民间投资者的负担，支持民间投资者到西部地区投资。

显然，在不存在资本壁垒的情况下，政府又鼓励民间资本进入，自然是好事逢双。煤炭行业就此迎来民间投资的第一波浪潮，其中又以山西为著。一时之间，江浙地区的投资者纷纷飞往山西投资煤矿。这为今后的混合所有制埋下了伏笔。

煤炭混合所有制的第一种情况始于国有煤企改制。牛克洪表示，国有煤企改革是我国煤炭工业经济体制改革的关键一环。以山东为例，有些衰老矿井资源储量不多，而企业又面临困境，那么，为了可持续发展，也为了让煤矿职工有动力，就实行改制，企业折价后让管理层持股、职工参股，国有股份全部退出或者仅保留20%～30%的股份，即改为纯粹的民营企业或者混合所有制企业了。

混合所有制的第二种情况是一些新建煤矿或配套项目。据了解，70%以上的新建项目都采取混合所有制并以国有控股为主，吸收职工集资入股，既筹集了项目建设资金，又激发了职工积极性。

最后一种情况则是煤炭黄金十年尤其是2003～2005年期间，煤市一片繁荣，煤价飙升，煤企开始扩张；这时部分先前进入的民营煤矿或套利转让，或尽管有煤矿资源却对煤炭采选业不甚了解、经营不善，于是趁机全部卖出或保留部分股份。

如果一切进行顺利，煤炭行业混合所有制业态将呈现出燎原之势。

兼并重组冲击波

然而，民营企业及职工持股的弊端也开始暴露，持股企业经营只能赢不能亏，涉嫌变相损害国有资产权益，煤矿安全事故频发。

统计显示，2004～2007年是我国煤矿安全事故的高发期，重特大事故频发，其中2005年全国煤矿共发生重特大事故58起，死亡人数1739人。平均一周一起的重特大事故任谁也承受不起。

上述因素最终导致股权清理风暴，其重要手段就是兼并重组。兼并重组一方面会继续增加混合所有制的可能，但同时对于混合所有制也是巨大的冲击。

2008年9月16日，国资委出台《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》，要求进一步规范企业管理层持股、投资行为，妥善解决职工持股、投资存在的问题。

以山东为例，当年山东省省管企业负责人会议要求在权属企业和关联企业入股的管理层人员退出股份或离开管理岗位，同时严格限制职工持股范围，限期清理企业主业中的职工入股问题，职工股退出主业的最后期限为2009年10月。

“当时有些煤矿的国有股份本来只有20%，但政策下来之后，国有企业又把股份买回来了，”牛克洪说，“兼并重组通常会形成产权的多元化格局，除非是全资收购，但这种情况极少”。这种由政府主导并带有强制性的措施在山西推向了高潮。

2009年5月，鉴于当时我国能源中心西移、新能源比重扩大等能源格局改变的形势，以及山西自身煤炭产业集中度和技术水平较低，资源环境破坏严重、煤矿安全生产形势严峻等因素的影响，山西出台《山西省煤炭产业调整和振兴规划》。《规划》犹如晴空霹雳，掀起了规模空前的煤炭重组风暴。

根据山西官方公布的数据，整合后全省保留矿井1053处，其中国有（含地方国有独资）矿约占19%，民营企业矿占28%，混合所有制煤矿约占53%。这种比例看上去符合市场经济运行结构的特征，但从兼并主体及整合后的产能结构看，国企增长十分明显。

学者赵志华等人在《中国煤炭业重组研究：产权交易与金融支持》一书中对此有精辟的论述。大致说来，95%以上的兼并主体为国有企业或政府控股企业，在混合所有制企业中被重组企业（基本为民营企业）占股上限不超过49%；重组后的国有大型企业及地方政府控股集团的产能达8.7亿吨，而 《规划》中预计到2010年山西煤炭总产能为9亿吨，亦即近97%的产能为国有企业垄断，民营企业完全处于从属地位。

至此，混合所有制业态在煤炭行业遭到前所未有的冲击。

“国进民退”有可能被放大

不过，白玫提出了另外一种观点。

她在考察山西国有企业的资产、工业总产值和国有企业数量占比（详见附表）时发现，这三个指标的总体趋势是下降的，并且近年来下降的速度较快，“这表明山西省煤炭领域投资改革的力度很大。尽管这三个指标并非显线性下降，但有一些小范围的波动很正常”。  她认为，上述数据中山西国企数量占比从2008年8.94%上升到2009年10.64%这一现象，很有可能被放大为“国进民退”。“如果同时观察同期国企资产及工业总产值占比，或许不会轻易得出‘国进民退’的结论，而会感受到在煤炭领域国有企业改革力度真的不小！”