电力修法重启

业界乐观以为2014年会成为《电力法》修订的突破之年，事实上，其复杂程度与难度系数同2013年国家能源局重新组建前相比，没有丝毫降低。

1月下旬，国家能源局政策法规司组织了一次电力法修订意见征求会，能源局相关的司，以及国家电网公司等电力企业均派员参加。但是会议进展不顺，不欢而散。

这是十多年来关于《电力法》修订的最新一次努力。这部滞后的法律早已经不适应行业的发展，修订在各种场合屡次被提起。从1999年第一次提议修改算起，至今已近15年。中国能源法研究会会长叶荣泗形容说，十多年都没法修成正果，看来是“修炼”还不够。

1999年，电力部撤销一年后，国家电力公司提出现行《电力法》要进行修改，并组织了专家对修改工作进行了研究，提出了修改意见稿。这时距离《电力法》实施之日只不过三年，一位法学专家直言，一部法律实施三年就被认为不适用，要修改部分条款，这会影响法律的权威性与稳定性。

电改脚步太快了，立法跟不上

现行《电力法》是1995年末的12月28日通过，这正是电力体制改革的前夜，政企分开的方向已经确立，《电力法》的出台正是这一时期的重要成绩，被誉为电力法制建设的里程碑。《电力法》在垄断行业中率先确定了电力工业管理体制必须实行政企分开的改革。此后的1997年国家批准组建国家电力公司，在中央层面实现了政企分开，省一级的电力局也先后撤销，做到了政企分开。在这部法律的支持下，市场机制在电力资源配置中日益明显地发挥基础性作用，电力发展的体制环境发生重大变化。

20世纪90年代也正是电力行业大发展的时期，独立电厂崛起，地方投资公司着手单干，境外资本开始涌入电力行业，一位电力法专家说，《电力法》确定了鼓励投资办电，支持和保护投资者收益的原则，极大地调动了中外投资者办电的积极性，有力地促进了电力工业的发展，为扭转长期缺电的局面发挥了重要的作用。

在电源建设和运营方面，无论是直接投资还是间接投资，无论是国内融资还是国外融资，投资者的利益都受到了《电力法》的严格保护，为培育新的电力市场主体、实行网厂分开的改革奠定了坚实的基础。同时，《电力法》的实施使电力企业的自主经营权进一步扩大和落实，减轻了消费者的不合理电价负担。对这一点，也有不同主张，认为这是一部保护电力行业的法律。能源专家韩晓平说，当年《电力法》是由国电公司的前身电力部的政策法规司负责制定的，在那一政企不分的时期，电力部既是“运动员”，又是“裁判员”，还担负着“规则”的制定。

到了2001年，国家电力公司召开了第一法治工作会议，在这一次会上形成了修改《电力法》的意见稿。这份意见后来提交给国家经贸委。政企分开后，《电力法》的修改职能由政府及国家立法机关行使，国家电力公司只能接受其委托，成立修改研究工作小组，提出《电力法(修改建议方案)》。

此时的国家电力公司正受到空前的改革压力，在论证修改方案中，他们把修改思路向改革发展倾斜，认为应当围绕电力的改革和发展来设计和规划方案，以此作为对改革呼吁的回应。电力改革需要立法先行也是各方面的共识。在这份修改建议方案中，国家电力公司提出了修法的三个原则性方向，一是借鉴国外改革经验必须与中国实际相结合;二是必须有利于促进电力事业的健康、持续协调发展，满足并适应国民经济和人民生活用电需求;三是必须有利于市场竞争，鼓励和调动电力投资者、经营者、使用者、消费者等各个方面的积极性。当时参与论证研究的一位专家说，不管修法具体内容如何变，这三条基本原则是不能动摇的。

此时美国加州电力危机蔓延，国家电力公司提出，要在设计《电力法》修改方案时，认真总结和分析加州电力危机的成因、教训，应当从电力事业的全局出发，兼顾电力投资者、经营者、使用者和消费者等各个方面的利益，防止片面性，处理好改革与发展的关系。

国家电力公司提出的修改方案，目的之一自然是能够获得《电力法》更多的法律保护，试图用法律来固定利益格局，这是当时大部分电力企业的普遍愿望，修法可能会对电力企业经营发展产生重大影响，对于政府部门，他们的想法是法案框架要设计得更加科学、公正，既能规范和保障电力企业的正当利益，又能保护和保障电力用户和社会的正当利益。

另一方面，电力部撤销后，电力行业的多头管理让企业颇多怨言，行业主管部门也常有苦水。1998年后，行业监管的职能一部分划归国家经贸委，审批立项、制定电价政策和核定电价的权力放在国家计委，而制定监督电力企业财务制度的权力则留在财政部，从而形成公共权力竞争的局面，监管权的过度分散不仅协调难度高，还带来了一系列严重的后果，极易造成公共利益的损失，例如消费者抱怨颇多的电价监管失控。

国家经贸委也曾委托中电联对修法进行专题调研，一位参与此项工作的专家说，当时经贸委非常重视，为了便于中电联开展工作，经贸委发出了《关于做好修改电力法有关准备工作的通知》，分别在北京、武汉、桂林召开研讨会，提出组新的修改方案，拟从电力市场运行规则，厂网分开后，发、输、配分开后的竞争机制、竞争范围建立，政企分开后各行为主体权利、义务的规范等方面进行研究与修改。这个设想跟国家电力公司的方案有显著差别，至今都具有前瞻性。但修法工作是一项非常艰巨、复杂的系统工程，论证、研究，提出意见稿只是这个工程的第一步，此时立法机关还把《电力法》修订没列入立法计划。此后《电力法》的修改进度因遭遇了新一轮电力体制改革而中止。本来的改革需要立法先行思路被高层雷厉风行的意志取代。

电力法专家观望多时后，修改的计划重回舆论中心。在电力行业重组中设立的国家电监会需要在电力行业主要的部门法中找到自己的位置和执法依据，它开始积极推动《电力法》修订，此事成为电监会存在十年间的工作重点。

“不存在扯皮和打架了?”

2003年的修订攻关是最接近取得突破的一次努力。这一年国务院法制办将《电力法》修订列为一类立法计划。在法制办的工作规则中，一类立法计划是指当年必须提请常委会审议的项目，属于指令性计划;二类项目是指已经启动法规调研起草工作，条件成熟也可以提请本年度审议的项目，属于指导性计划;而第三类则属于处在加紧研究的阶段。

这一年的“两会”，赵希正、陆延昌、谢松林等电力行业的部级官员联名提交了关于尽快修改《电力法》的政协提案。电力行业的人大代表也提出了关于修改、制订电力相关法规的建议案。全国人大把此议案转给了国家发改委，而非新生的国家电监会。2003年7月，国家发改委对议案给予回复说，按照国务院办公厅印发关于国务院2003年立法工作的几点意见和国务院2003年立法工作计划的通知和要求，“我们已经组织了相关部门和单位抓紧研究《电力法》的修订问题，力争尽早提出《电力法》的修订草案，提交全国人大常委会审议”。

最接近突破时恰恰是冲突最大的时候，不同的立场开始激烈地映射在所持的主张上，一方认为以现行的《电力法》为基础进行完善，在原有的电力法进行局部的修改或者有关章节的删减;另一方认为需要推倒重来，现行的《电力法》是在电力自然垄断性占主导地位以及国有国营为主的思想观念下出台的，政企不分，缺乏在电力行业引进竞争机制、建立电力市场的意识，更别谈有关市场竞争的制度，所以需要从建立电力市场经济法律体系的高度进行统筹安排和系统设计。

时任国家发改委能源局副局长的吴贵辉曾是《电力法》修订起草小组的组长，他说，现行《电力法》的主体框架是好的，不需要做大的调整，这是《电力法》修订的重要前提。法律本身是妥协的产物，没有妥协就没规则的形成，部门之争最终葬送了这一次的努力。因为相关部门之间的掣肘，修改草案只是停留在部门办公会上。国务院法制办的这一项一类计划在当年没有完成，原因是“相关研究工作尚未完成”。

这一项承诺只是在国家发改委发布的“中国2003年电力行业十件大事”中有所交待，十件大事中包括了“国家发改委、国家电监会启动了《电力法》修改工作，取得了实质性进展”。

国家电监会此后也曾夺得主动权。2004年电监会请来了外援，召开中国电力行业监管国际研讨会，对修改《电力法》进行集中讨论，形成了修改意见稿，这份意见稿在部门流转中也没有下文了。电监会公布2005年工作重点时继续表明姿态，积极推动《电力法》的修改依然列为工作要点之一。

此后吴贵辉曾组织专家进行了为期一年的调研论证，提出了按照电力体制改革的总体目标和电力工业加快发展的长远要求，新的《电力法》应在现有《电力法》的基础上，调整、补充和增加一些内容，应在某些方面有所突破、有所创新。主要包括：电力规划与建设，电力投资与融资;电力市场体系建设，电力监管体系建设;电价与电价机制，鼓励、支持可再生能源、洁净能源、新能源发展;加强资源综合利用，注重开发和节约并重，经济、社会、环境、资源相互协调，有关产业协调配套，相互适应，可持续发展;规范普遍服务，加强电力需求侧管理等内容。

2008年国家能源局组建后，吴贵辉再度负责修订工作，此前的草案成为新一轮修订的基础。在国家能源局组织的一次研讨会上，一位领导说，现在修改《电力法》的呼声很高，也有一定的共识了，今天大家一条一条来梳理，逐一明确哪些不适用，哪些需要删除，哪些需要修改。研讨会结束时，这位领导说，要修改的也不是很多嘛，争取早日形成意见报给国务院法制办。这份意见同样遭遇相关部门的抵触，理由是修改后的电力法没有提到国家电监会的职权，这显然没法令这一定位为电力行业最重要监管机构所接受。

此后类似的呼声仅限在企业或者学界，2013年全国两会，电力行业的多位人大代表和政协委员提出要修改电力法律法规，集中在，一是将《电力法》修订列入近年国家立法计划，尽快启动修订工作，对与当前行业形势明显不符的条文予以修正;二是明确国务院的电力管理部门和县级以上地方人民政府的电力管理部门，避免因交叉重叠导致多头管理或管理缺位。

在政府层面，修改《电力法》的动议沉寂了一段时间，直到国家电监会和国家能源重组为新的国家能源局。

新的国家能源局完成组建后，新任局长吴新雄去到新设的法制与体制改革司座谈，他当时为体改司布置作业，其中一项重点任务就是加快推进修改《电力法》。他说，两家合并为一家了，也不存在扯皮和打架了，有条件有基础加快修订工作。吴新雄同时要求要把电力体制改革与修订《电力法》同时推进，互为支持及配套。

“这个框还能装得下吗?”

立法和改革的关系是一个依然新鲜的话题，十年过去了，这个话题依然争论不休。《电力法》的修订应先于体制改革，成为体制改革的指导和保障;还是后于体制改革，成为体制改革的总结，依然没有就此做更深入的研究。

一方认为，当前中国加快改革步伐，经济和社会加快发展，全国部分地区部分时间电力供应偏紧，对建立竞争、开放、有序的电力市场增加了一定难度，加快电力发展，保证电力安全、稳定和充足供应成为第一要务;另外，国家简化行政审批，推进投融资体制改革的工作正在进行，尚未完全到位;电力体制改革的总体目标只完成了一部分，部分任务还在后头;电力企业规范完善的法人治理结构和现代企业制度尚未建立;科学合理的电价机制尚未形成，电力市场的有关运行规则、管理办法和条例的建立刚刚起步，电力监管体系有待完善，电力安全和电网突发事件应急处理机制有待建立。这些问题都是电力发展和改革中的深层次问题，既关系当前，又涉及长远，需要逐步研究解决。这些问题与《电力法》修订关系密切，也是《电力法》修订中的难点，较难把握。因此，必须深入研究，高度重视。

另一种观点则认为，与中国在其他领域的体制改革一样，目前电力体制改革也并不以修改《电力法》为排头兵，仍然采取了政策先行，在实践中不断探索、改进，待时机成熟时再修改或制定相关的法律。就现实而言，这种改革模式比较适合中国的国情，认为改革没有现成的样板，没有既定的改革范本，摸索中前进自然无法预测应制定什么样的法律，纵使贸然地制定了法律，将来发现改革的实践脱离了改革的预定计划，法律就成为改革的障碍，还要修改法律，有损法律的尊严。而政策的灵活性恰恰适应中国探索性的体制改革，能够灵活地调整改革的方向和内容。

《电力法》的制定并不需要等到电力行业的所有问题都研究清楚并在《电力法》中进行明确规定，《电力法》作为电力行业的基本法律对许多细节问题仅作原则性的规定，具体细节可以授权相关部门根据具体情况具体制定，《电力法》中应确定的是这部法律的基本目标、基本原则和基本理论，形成《电力法》的基本体系，运用《电力法》的逻辑体系指导未来《电力法》的具体化和演进。

一位长期研究能源立法的专家说，上述立法应在改革成熟之后进行的理论仅适合于中国不重视法治的年代里。如果没有法律的先行，没有法律对各主体在新的体制改革中权利义务的界定，一切的改革举措都显得无法可依，都那么缺乏保障，存在着太多的不确定性，这更导致了改革进程的缓慢。缺乏法律强有力保障的情况下，改革的进程中一旦发生意外事件，原有既得利益的享有者还会展开新的政策游说，引起改革的倒退。例如，新一轮电力体制开始没多久，刚刚完成厂网分离，就出现了全国大面积的电荒，电力行业的重点就此发生转移，还有区域电网的地位和作用等都是法律缺位的遗憾，因为红头文件无法成为追究的依据。

领到任务后，政策法规司邀请部分电力法专家先后召开了三次研讨会，初步提出了修改意见，其中包括删除供电营业区的规定，增加放开对电网的投资、经营，支持电力的自由买卖，成立全国电能交易中心等诸多突破性意见。但是这些意见遭到部分专家的微词，认为这是表面上的改革，实质是通过改革来强化政监合一的政府权力。

2014年1月份，国家发改委和能源局召开征求意见座谈会，国家发改委价格司、国家能源局相关业务司以及电力企业代表出席。在这个会议上，焦点不在于政策法规司拿出的初步意见，而是就一些基础性问题开始了重新的辩论和学理层面的分析，这几乎是十多年前就开始做的工作。

在研讨供电营业区这一核心问题时，建议删除和建议保留的人均有各种说辞，但是到了有人问“是否就此问题作了深入详细的研究，删掉这一条款会怎么样，保留又会怎么样，影响有多大，怎么传导至行业上游，有没有数据支撑?”结果没人拿出答案。这说明行业对这个问题的研究还是不够深入，大多数人只是在发表观点或者进行浅层的分析，会议就从此陷入这种氛围中，直接导致了最终的不欢而散，拍板走人。

中电联一位专家说，修改《电力法》不能操之过急，急需组建专家工作班子，因为立法是一门综合技术，需要懂电力、懂监管、懂财务、懂技术、懂法律、懂立法、懂市场的专家组成专门的班子，集中一段时间来研究，单靠某个部门，某个司局，或者几个人是难以实现立法要求的。而目前，《电力法》修改遇到的情况是，上层没有决心和意识，中层不具备专业知识，下层则没有视野和渠道，这也是部门立法普遍的困境。

比如，在讨论“建议发展核电写进《电力法》总则”时，与会的一位副司长直接说：“这是写错了地方。如果这个要写进总则的话，那么其他也都得写进去，这个框还能装得下吗?”

新一轮准备修订时，业界普遍乐观认为，《电力法》修订已经取得一定的共识。随着改革的深入，发展的新形势，电力法已经成为电力市场化改革的阻滞因素。尽管如此，表面的不冲突其实难掩分歧，例如电力管理体制没有最终确立，各方对电力市场模式的认识不统一，这才是修改难以推进的原因。此前的修订经验是要绕过此问题，作模糊处理，也没有成功。管理体制的确立和电力市场模式的选择，这恰恰是最高决策层才能拍板的事。一位参与修订工作的核心人士称，除非部委有魄力去推动，高层有时间去关注，否则谁也做不了主。但上述长期关注能源立法的专家称，“能源领域立法不大可能进入高层的视野，因为他们依然觉得没有这个法、那个法，行业的发展也是轰轰烈烈的”，主导这个行业发展是政策性文件以及领导人的笔头，而非法律。

作为一项“作业”，国家能源局法制与体制改革司不得不继续推进此项工作，他们现在要做的是先在能源局内部缩小分歧。