应关注方式转变推进能源体制改革

新一届国家能源委员会首次会议指出了我国能源的软肋是人均资源水平低、能源结构不合理。同时，指出解决能源结构不合理的关键是要靠能源体制改革。

我国能源资源禀赋决定了能源生产总量长期以煤炭为主。然而，近10年以来美国借页岩气和页岩油等非常规油气开发，快速走向了能源独立，这对我国改变能源发展思路具有很好的借鉴意义。美国能源信息署发布报告称，全球页岩气可采储量为6622万亿立方英尺，其中美国为862万亿立方英尺，中国则高达1275万亿立方英尺(约合36万亿立方米)，为全球第一。

中国原油的对外依存度不断提高，能源供应安全问题日益凸显。2013年9月，中国首次单月原油净进口量超过美国，成为世界第一。美国能源署预计，2014年，中国将取代美国，首次成为世界第一大原油净进口国。严峻的能源形势要求我们必须加快能源结构调整的步伐。

页岩气的开发利用是我国未来实现能源结构调整的重要手段。长期以来，我国油气开发高度垄断。如果仍采取垄断模式发展，不利于页岩气这一非常规资源的高效开发和成本降低。

能源生产方式的变革从体制方面讲，是要放开竞争性领域，鼓励各类投资主体投资能源开发领域。放开石油和天然气领域，主要和我国石油、天然气资源储量约束以及消费量持续快速增长有关。近十年来，页岩气使美国成功走上了能源独立的道路。页岩气的成功要归功于市场开发投资的多元化，实现了资源的合理配置。投资的市场化有利于小企业参与页岩气的开发，促进了页岩气开发过程中的效率提升，降低了页岩气开发成本。目前美国85%的页岩气由中小企业生产。

我国能源生产和消费高度依赖煤炭是能源结构不合理的主要表现。2011年，我国能源结构中，煤炭68.05%的比重远远高于其他国家。相比之下，2011年世界一次能源消费量为187.3亿吨标准煤，其中仍以石油为主，占一次能源总量的31.5%，其次为煤炭和天然气，分别占一次能源消费量的28.8%和21.3%，核电占5.1%，水电等其它占13.3%。

不但煤炭消费比重高，而且我国煤炭利用效率低，煤炭的过度开采和不合理利用造成了严重的环境问题。

煤炭清费立税，将煤炭使用造成的环境成本纳入到煤炭的消费环节中，既可以降低煤炭不合理消费需求的增长，也可以保障煤炭污染治理资金的来源。

现行的煤炭价格机制没有考虑煤炭消费环节对环境的污染，造成煤炭使用成本偏离实际的使用成本，煤炭消费企业不需要对使用煤炭造成的环境污染担负责任。未来，要从源头上控制煤炭使用量的不合理上升，资源税采取按产量而非价格或储量进行征收的形式，致使资源税对市场价格不敏感，不能反映市场供求关系带来的价格变动。按产量征收使企业在资源开采中采富弃贫，产生了大量的资源浪费和环境破坏的现象。

因此，资源税不能起到环境保护或者引导企业节能减排的作用，不符合我国建设资源节约型社会的目标，也不能弥补企业的外部成本，难以对经济进行调节。

资源税改革的目的是对现有的税制进行调整，使其可以对企业的经济行为施加相应的影响，对市场的失灵进行修正，以实现国家通过经济手段来调节市场行为的目的。资源税的改革会对相关的行业产生影响，促使其提高生产技术，提高资源的利用率、降低能耗。税制改革推动的行业洗牌可以淘汰一批高能耗、低技术含量的企业，抑制目前煤炭行业产能过剩的局面。

能源资源税的实施不但可以有效控制煤炭消费需求的增长，而且有利于可再生能源相对价值的提升，为实现可再生能源和传统化石能源竞争提供了有利的条件，可以加速可再生能源对化石能源的取代。

能源体制改革是充分发挥市场优化资源配置的能力，充分发挥资本在能源中的价值，降低能源的综合利用成本的关键。

（作者单位：国网能源研究院）