被“政治化”的墨西哥能源改革艰难前行

墨西哥能源改革的过渡性法案于2013年12月20日生效，从今年2月1日起，改革已进入“二次立法”阶段。据墨总统官方网站消息，4月30日，政府向议会提交的能源改革二级立法草案，分九大领域，共涉及21项法律，其中包括新立法8项和对原有相关法律的修正案13项。

根据生效的过渡性法案，墨议会必须在规定的时间期限内对国家石油公司重组、油气合同及监管体制等改革事项做出明确立法。譬如，对油气合同模式及其补偿机制进行立法应在过渡性法案生效后120天之内完成，对国家石油公司改革期限不超过两年。改革尽管进展缓慢，但仍在法定期限内。

墨西哥油气产业的长远发展关系到该国未来的经济增长、能源安全和财政收入安全。改革的目的是要打破垄断格局，引入市场竞争，并重构油气产业体制。在改革方向上，继续强调油气资源国家所有的宪法性质不变，国家仍加强对战略性行业的保护、控制，而改革的要点是打破行业垄断、设立稳定和发展石油基金，以及加强能源政策监管机构的政策协调。

墨西哥能源改革是系统性的制度性变革，面临诸多挑战。随着具体立法的临近，各种利益纷争会更加激烈。此次改革涉及面相当广泛，包括对油气市场系统性立法、国家石油公司重组以及能源监管政策协调等诸多方面。尽管墨政府对改革怀有较高预期，但结果可能不会如政府所愿。

第一，改革的政治阻力。墨能源改革与“政治周期”有关，每一届新政府执政后都想推动改革，直接带来的收益无疑是可观的财政收入。2012年，墨革命制度党时隔12年后重新上台执政，且在议会占据多数席位，为墨此次能源改革提供了有利的政治条件。

墨能源改革已被“政治化”，改革阻力不仅来自对油气产业内部利益重新分配的政治博弈，还有议会中的政党政治和不同利益集团的利益要求。墨国内对改革的质疑声也不小，包括改革收益分配的公平性、国家石油公司的效率及腐败等。

第二，改革的不确定性。墨合同模式的选择不得不在对外资的吸引力和国家利益保护之间做出恰当平衡。最有可能的情况是，墨西哥可能根据不同油气区块的地质条件、技术要求、风险程度等因素而确定相应的合同模式。

尽管改革确保了国家碳氢化合物委员会和能源监管委员会享有足够的资金保障和独立性完成监管职责，但两家机构需提高监管能力，并加强政策协调，特别是确保监管执行的透明性，从而营造公平的市场竞争环境。

第三，来自美国的竞争压力。墨西哥试图重点发展非常规油气，但必须面临美国在产量、市场及价格上的挑战。就深水油气开发而言，墨西哥即使可获得技术，考虑到油气价格走势和成本投入，一些区块勘探开发的经济性并不乐观。

目前，国际投资者密切关注墨西哥能源改革动态，但还未迈出实质性投资合作步伐。墨西哥政府也在积极开展能源外交，吸引潜在的投资合作伙伴，并与多个跨国公司签署了框架性合作协议。雷普索尔、埃克森美孚、雪佛龙等跨国公司都表现出了与墨西哥合作的浓厚兴趣，希望能够参与墨油气上游产业及油气管道等基础设施建设。2014年，墨若能够顺利推进和实施能源改革的“二次立法”，至2014年年底或2015年，墨西哥的对外油气合作才会有实质性进展。

美国是墨西哥最为重要的能源合作伙伴，美墨之间的能源政治高度相连。2012年2月，美墨两国就墨西哥湾的深水油气开发签署了《跨境碳氢化合物协议》。该协议允许两国公司共同开发跨境油气资源。2013年12月，美国国会批准了该协议，但合作尚未进入具体操作层面。墨西哥的能源改革将会加强美墨之间的能源贸易和投资关系，涵盖油气勘探、开发及相关基础设施建设等领域。

当前，美国积极推动跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP），墨西哥作为成员国不希望把油气产业列入该协定谈判内容。美国之前没有通过北美自由贸易协定打开墨西哥油气产业的大门，现在试图通过TPP打开墨西哥油气市场，墨西哥对此是极其抵触的。鉴于墨方的保护主义压力，美国不得不关切墨西哥的利益诉求。

就中墨油气合作而言，合作前景乐观，墨方视中国为重要的多元化能源合作伙伴，希望吸引中国资本和技术参与其能源产业。鉴于风险规避，中国公司可较多参与服务合同。墨方对油气产业发展的融资需求较大，中国公司可考虑融资、技术服务和大型设备贸易相结合，积极参与墨能源基础设施建设。由于墨能源改革进度的不确定性、复杂的投资环境以及在一定程度存在的保护主义，中墨油气合作风险因素也不容忽视。

（作者：孙洪波，为中国社科院拉美研究所副研究员）