电力改革的核心任务和目标

2014年是全面贯彻党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的第一年，也是完成“十二五”规划目标的关键年。电力行业如何全面深化改革，全社会极为关注，但认识不尽一致。我认为，电力改革要明确改革的核心任务、核心目标，解决影响电力科学发展的重大问题。

电力改革的核心任务和目标

从现在起到2020年，是我国经济社会发展的重要战略机遇期，在全面建设小康社会的目标引领下，我国国民经济将保持中高速增长势头。电力工业面临保障电力供应、提升能源利用效率、保护生态环境和应对气候变化等艰巨任务和重大挑战。以科学发展观为指导，以发展为第一要务，调整能源结构，转变电力发展方式，在切实转变政府职能的同时逐步推进市场机制建设，促进电力工业与经济、社会、生态文明建设协调发展，增强电力企业国际竞争力，应该成为本阶段电力改革的核心任务。电力改革的主管部门应从保证完成这一核心任务出发，充分论证各种观点，制定科学合理的深化电力改革顶层设计方案。

推进电力改革要循序渐进，有步骤、分阶段地推进改革，总结经验教训，根据改革实施情况和形势变化，与时俱进地完善改革目标，调整改革思路和步骤。本阶段电力改革的核心目标就是要建立和完善竞争有序的电力市场，充分发挥市场在电力资源配置中的决定性作用，保证电力工业可持续发展，为经济社会可持续发展、生态文明建设提供安全、稳定、经济、高效、清洁、低碳的电力供应。

为此，本阶段电力改革应在坚持市场化改革方向的基础上，借鉴国际经验，从中国国情和实际出发，坚持输配一体化、调度电网一体化和城乡电网一体化，按照开放竞争环节、监管自然垄断环节的思路，逐步开放用户选择权，推进发电侧竞争和售电侧放开，建立健全市场机制，稳步推进改革。

电力改革要解决三大问题

进入新世纪以来，我国电力工业通过改革初步形成了发电侧竞争格局，整体上促进了电力工业发展，有力缓解了电力供需紧张，但也面临着电力资产利用率下降、电力企业持续发展能力弱、供电安全受电煤运输和供应制约风险增大、电源清洁化发展任务重等问题，影响了电力行业的可持续发展。产生上述问题的根本原因是电力发展规划管理薄弱、缺乏电力市场机制和电价改革严重滞后。这三大问题应该在本次电力改革中逐步得到解决。

规划管理薄弱，电力发展失去了统一规划的引导。众所周知，电力工业是关系国计民生的基础产业，电力的安全、可靠和有效供应，是现代社会正常运转的重要物质技术基础。落实国家能源战略，实现电力工业科学发展，是优化能源结构、加快转变经济发展方式的重要内容，对加快推进资源节约型、环境友好型社会建设，确保“十二五”时期经济社会发展目标任务完成乃至全面建成小康社会具有重要的支撑作用。电力发展规划是电力工业发展建设的重要指导，科学规划是电力工业实现健康发展的根本保证，对于提高电力工业发展质量、效率和转型升级至关重要。因此，电力工业发展规划的制定和实施是政府宏观管理的重要内容，也是国家宏观调控的重要手段。

但是，电力工业政企分开后，政府主管部门作为电力规划管理的主体没有完全到位，电力规划没有管住、没有管好。表现在电力规划的重大问题研究、编制程序、审定发布及滚动修订缺乏规范化、程序化、透明化的管理机制，规划的科学性、权威性难以保证。项目前期工作缺乏科学管理机制，电力项目良性开发秩序、市场运行机制和问责制亟待建立。由于统一规划机制的缺失，造成电力的无序发展，如：电源与电网建设不同步、不协调；新建煤电项目与铁路运输、煤炭供应等没有协调匹配，地区性煤电运紧张问题反复出现；由于风电没有纳入电力发展统一规划，造成风电发展与电网发展不协调，使得部分地区风电装机规模大大超出电力系统合理消纳能力，弃风现象大量出现。《电力工业“十五”规划》预测电力需求水平过低，而调整的规划没有公布。《电力发展“十一五”规划》编制了而没有公布，“十二五”时间已过三年，《电力发展“十二五”规划》至今仍未公布，突出说明电力规划管理工作极其薄弱，没有发挥规划对电力项目投资、建设的指导作用，影响了电力工业的科学发展。

没有建立起电力市场机制，电力资源配置基本停留在行政审批的计划经济管理模式上。电力体制改革已十年有余了，尽管电力投资主体多元化格局已基本形成，但真正的市场机制并没有形成。具体表现在电力投资项目的决策一方面不受国家规划的约束，另一方面作为市场主体的企业没有落实自主决策权，而是取决于政府主管部门带有很大随意性的核准。电力企业自主投资的决策权没有完全落实，市场配置资源的决定性作用远未得到发挥。

从2004年以来电力项目实施核准制的情况看，一些根本性的问题并没有得到真正解决。原来审批制的“项目建议书”、“可行性研究报告书”、“开工报告”的审批，时间长、效率低。核准制实施后，为了不加大企业投资风险，同时协调国家环保等有关部门审核程序的矛盾，除“申请报告”外，政府主管部门又增加了电力项目“路条”手续，从而成了“路条”、“申请报告”两个阶段审核，实质内容与原来相比变化不大，无助于提高企业投资效率和效益。由于出现项目审批的随意性，不按科学程序办事，以致滋生渎职与腐败的空间，给国家造成资源浪费，也无人承担责任。电力投资管理模式基本停留在行政审批的计划经济管理模式上。

没有建立起电力投资的市场机制。2002年厂网分开以后，由于政府没有建立起电力投资的市场机制，项目前期也缺乏规范化的管理机制，因此出现了轰轰烈烈的竞争厂址资源的“跑马圈地”现象。一方面反映前几年电力供需形势趋于紧张的信号传导到了电源投资市场，电力市场化改革的导向性作用得到发挥。另一方面，“跑马圈地”现象是各投资主体为争夺未来的发展空间和市场空间而引发竞争的具体体现。发电企业有了厂址资源，就可以委托设计院开展项目前期工作，从初可研做到可研，直至满足核准的条件。到此时，“生米已煮成熟饭”，除了个别碰了国家产业政策“红线”的项目外，一般项目即便存在某些问题或不足，再补充做些工作，最后政府主管部门也都能“核准”，就是违规电源项目最终也能得到“正名”而上网运营。

由于没有市场化的机制，地方企业与央企、民企与国企、内外资企业等不同的投资主体缺乏公平的竞争平台，这在项目资源获取上表现尤为突出，给企业的公平竞争和多种经济成分的健康发展带来了很多困扰。同时由于缺少市场化机制的有效激励，企业的利润往往取决于政府的政策，削弱了发电企业强化内部管理的动力，出现盲目的投资现象。

电价改革严重滞后。电力改革最为核心和敏感的问题就是电价问题。2003年，作为电力体制改革的配套方案，国务院颁布的《电价改革方案》（国办发[2003]62号）尚未完全贯彻执行。独立的输配电价还未形成，电价传导机制不健全，电价还不能反映资源稀缺程度和电力市场供求关系。特别是“十一五”期间，在煤炭等资源类产品价格大幅上涨的推动下，电价不仅不能反映资源稀缺性和供求关系，甚至不能反映发电成本。由于政府管制造成电价的失真，价格无法有效地向下游传导，市场难以发挥在资源配置中的决定性作用。导致火电企业严重亏损，有些企业现金流断裂，无力组织生产，这也是造成该期发生缺电的原因之一。