电力市场改革需要政府主导和法律强制

世界电力市场改革的一个重要经验是，电力市场改革需要政府主导和法律强制。政府主导和法律强制是两个相辅相成的方面。政府主导如果没有法律支持，执行起来没有强制性和权威性；相应地，对于这种可以选择的改革法案，法律的强制来源于政府的改革意图，如果政府不想从事这方面的改革，也不会向议会提交相应的法案。对于这一点，过去我们在总结经验时往往只强调所谓国外“先立法后改革”的经验，其实这是不全面的，因为这里面忽视了政府的主导作用。

政府主导

政府组织和推动电力市场改革被认为有两个主要原因：其一是电力工业原本是国家垄断经营的，政府不改革就没有任何力量可以改革；其二是电力工业是国民经济的基础产业和公用事业，是任何国家的经济和社会发展必不可少的，政府是改革的最大受益者，有动力推动改革。从英国电力市场改革的过程分析，政府主导电力市场改革的原因是多方面的。历史地看，改革前英国电力工业国有化垄断经营不仅效率低，而且给政府财政预算带来很大的负担。与经营效率低下所招来的社会批评不同，撒切尔政府感觉到首当其中还是政府预算的负担，这也是英国政府电力市场改革首先从私有化开始的原因。如果不考虑市场化改革，英国政府的私有化改革的理由也非常充分，美国电力工业以私有化为主，电力工业不是也一样得到了很好的发展，20世纪50年代英国等欧洲国家进行电力工业的国有化垄断经营改革时，认为只有国有化垄断经营才能保证电力工业获得规模经济和范围经济，才可能降低成本和电价，使广大用户受益以至整个社会受益。但是，相比于以私有化为主的美国电力工业，英国电力工业并没有实现更好的效益目标，相反每年政府还要从财政预算中安排大量的建设经费。因此，当时的英国政府主导电力市场改革既有迫于财政预算压力的无奈，也有为广大消费者或用户谋取福利的动力。好比1985年我国政府实行集资办电政策一样，经济迅速发展产生了大量的电力需求，需要大量的建设资金，而中央政府无论如何也拿不出这样多的资金投入到电力工业，所以被迫选择了一条正确的道路。从这个角度看，只要政府真正推动电力市场改革，就没有不能成功的。

不过，从俄罗斯等国的改革经验来看，政府作为推动电力市场改革的力量还需要进一步的分析，由于存在委托代理关系，政府领导人的意志并不一定就是政府管理部门的事情，电力工业国有垄断经营自然会给相应的政府管理部门带来权力寻租，当政府管理部门参与决策或者执行决策时，政府在电力市场改革中的主导作用可能会受到影响。俄罗斯电力市场改革经过了四次改革后才终于走上正轨，很难说是政府管理部门不懂得怎么做，而第四次由时任总理普京亲自负责后才终于初步完成。这也从另一个侧面说明了政府主导的重要性。作为一个规律，电力市场改革方案设计中一定要为电力市场改革寻找和安排真正的推动主体。有些政府管理部门本身就是改革的利益受损者，他们不能成为改革的推动力量。受损者，也是利益方。所以，政府主导的改革应该理解成政府领导人主导的改革。正是由于这个原因，一些国家或地区的电力市场改革往往有政府领导人的影子存在，如英国电力市场改革是撒切尔夫人决策的直接结果。我国电力市场改革也有朱镕基的影子。

政府主导也包括对自己的改革，因为没有其他力量能够推动政府的改革。在我们这样一个转轨经济国家，政府的电力工业管理体制正在经历从管理到管制的转变，而管制的形成是电力市场改革和运行的前提条件。电力工业是国家的重要基础设施，政府不可能不管电力工业。管理是指政府对电力企业活动的控制，具体表现为各级政府部门对电力工业或企业广泛、迟缓和非透明的管理。如果说政府管理是计划经济时代的产物，那么市场经济条件下政府对电力工业的管理要从政府管理转移到政府管制。政府管制是指政府以经济手段为主的宏观调控，政府只负责制订电力的法律、法规，并通过专业的电力监管机构进行集中的、有限的和透明的管理，电力企业自主经营。政府管理适用于计划经济体制下国有的垂直垄断的电力工业或电力企业，而政府管制适用于市场经济条件下私有化的电力工业和电力企业。凡是实行电力市场改革的国家，在由国有垂直垄断向市场化、民营化的方向转化时，必须相应地转变政府管理方式，在电力市场改革的同时，也相应完成从政府管理到政府管制的政府管理体制变革。另外，在政府主导的层次上，与英国等国家的政府全面主导的模式相反，美国联邦政府采取了分层次主导的不同形式。美国学者认为，电网和环境管制应该在国家或区域层次上完成，而州应该保留在什么时间和怎样进行零售竞争的权利。