四大节能环保指标为何“拖后腿”？

四大节能环保指标为何“拖后腿”——透视“十二五”规划纲要中期评估报告

全国人大常委会２５日听取国家发展和改革委员会主任徐绍史受国务院委托作的“十二五”规划纲要实施中期评估报告的说明。

总的来看，“十二五”规划纲要提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利，２４个主要指标大多数达到预期进度，少数指标已提前完成目标。但受经济增长速度超过预期、产业结构优化升级较慢、能源结构优化调整进展不快、部分企业减排力度不够等原因的影响，能源消费强度、二氧化碳排放强度、能源消费结构、氮氧化物排放量等４个节能环保方面的约束性指标实现进度滞后。

在建设生态文明、加大环境保护力度的背景下，４个节能环保约束性指标进度为何滞后？哪些因素制约了这些指标的完成？如何确保这些约束性指标在“十二五”期间顺利完成？

调整产业结构告别“高耗能”“高污染”

岁末时节，我国中东部地区再次遭遇大范围雾霾侵袭。２５日下午，正当全国人大常委会听取徐绍史作报告说明时，北京仍处于薄雾笼罩中。

导致雾霾的罪魁祸首就是污染物排放。氮氧化物排放上升、二氧化碳减排乏力，一大主因是产业结构调整缺乏力度。

国家发改委发布的数据表明，“十二五”前两年，我国累计淘汰落后火电１３２９万千瓦以上、炼铁４２４２万吨、炼钢３６４６万吨、水泥４．３亿吨。但是，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高耗能行业产能过剩仍十分严重。

“推进产业结构优化升级，压缩过剩产能，改变能源消费结构，是防治污染的治本之策。”中国环境科学研究院院长孟伟说。

工业和信息化部部长苗圩表示，产能过剩既受经济周期波动影响，也有产业和市场内在规律因素，但根本原因还是相关体制机制不健全。

“部分行业产能严重过剩，很大程度上是因为地方政府行政力量在主导产业发展，化解办法就是靠市场机制，使市场优胜劣汰的作用发挥出来。”国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞说。

专家指出，要如期完成“十二五”节能环保指标，必须以壮士断腕的决心加速产业结构调整。在大气污染严重的河北，政府提出到２０１７年削减钢铁产能６０００万吨、水泥６１００万吨、玻璃３０００万重量箱。

“我国将加大对严重产能过剩、高耗能、高污染行业的产业结构调整力度，几年之内严禁新开工项目，除非是执行等量或者减量置换的项目。”苗圩说。

改革能源消费结构降低污染物排放

今年６月１７日，我国迎来首个“全国低碳日”。日益强化的资源和环境制约，让人们清醒地认识到——当前高碳发展模式难以为继，只有加快低碳发展，才能缓解国内资源紧缺和环境污染的严峻局面，实现可持续发展。

根据中国煤炭工业协会发布的《中国煤炭工业发展研究报告》，据测算，２０１２年我国煤炭消费总量为３５．２亿吨。

“长期以来，煤炭在我国能源消费结构中占据重要地位，以煤为主的能源结构、传统用煤技术造成的排放，是大气污染治理的重点。”全国工商联环境商会秘书长骆建华认为，能源消费增长过快与能源消费结构不合理，是当前我国能源消费存在的两大问题。

有专家指出，一方面，由于二氧化碳排放强度与能耗强度密切相关，能耗强度下降幅度滞后直接影响二氧化碳强度降低目标的实现进度；另一方面，水电开工及发电滞后、核电建设进展缓慢及光伏发电装机量较小等因素，在一定程度上阻碍了能源消费结构进一步优化。

为我国未来五年大气污染防治勾勒路径图的《大气污染防治行动计划》提出，加快调整能源结构，增加清洁能源供应。明确要控制煤炭消费总量。到２０１７年，煤炭占能源消费总量比重降低到６５％以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。

骆建华认为，改变能源结构的核心就是控制煤炭消费增长。新增的能源需求要依靠天然气，以及风能、太阳能、核电等非化学能源来填补。“如果我们不从能源结构上入手调整，节能环保难以达到理想效果。”

加大约束性指标考核问责

严峻的资源环境形势要求各级政府必须采取“铁腕”来推进节能减排，然而目前一些地方政府对节能减排重视程度有所减弱。

国家发改委环资司负责人表示，一方面，“十一五”节能减排目标责任考核惩罚机制没有完全落实到位，一些地方节能减排的压力和动力不足，节能减排工作意识有所淡化，要求有所降低；另一方面，有的地方单纯追求ＧＤＰ增长，忽视资源环境承载能力和产能过剩的问题，盲目规划建设“两高一资”项目。“十二五”期间，许多地区还将建成投产一批高耗能项目，部分地区甚至出台了针对高耗能行业的优惠政策，给节能减排工作带来很大压力。

同时，我国节能评估与审查制度的约束作用尚未充分发挥。目前能评工作依据的《固定资产投资项目节能评估审查暂行办法》属于部门规章，法律效力不足。能评制度对抑制高耗能行业过快增长，控制能源消费增量的约束作用不够。

“推动节能环保，地方政府不能一手重、一手轻。”骆建华表示，节能环保的约束性指标要纳入领导干部的政绩考核，占比应与经济指标相当，让领导干部真正有动力去做。

近日，中央组织部已就改进政绩考核发出通知，提出强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。

“要强化目标责任，实行能源消费总量和能耗强度双控考核，加强节能评估审查，将能效先进指标作为高耗能项目的审查红线。”国家发改委环资司负责人说。

专家表示，对约束性指标未完成的地方政府，要追究相关领导责任，乃至承担法律责任。