发挥政府作用促电力市场健康成长

习近平总书记在就 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作说明时指出，发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用，但市场作用和政府作用的职能是不同的。他说，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。刚刚召开的中央经济工作会议也指出，保持宏观经济政策连续性和稳定性。

在电力事业领域，市场没有在电力资源配置中起决定性作用，既意味着政府干预过多，也意味着政府监管不到位。“不该管的管的过多”和“该管的没有管好”是一个硬币的两面。

使市场在电力资源配置中起决定性作用，除了“有形之手”要“收手”、“放手”，有所不为外，还要更好发挥政府作用。政府有时可以改善市场结果——实施法律和规则，维持市场经济必需的制度，矫正市场失灵，促进效率和平等——重点是维护市场，而不是代替市场直接配置资源。

产权是所有制的核心，也是市场经济的基础。《决定》强调完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，完善国有资产管理体制，深化国有企业改革。另一大亮点是，《决定》要求健全自然资源资产产权制度。这就意味着，包括煤炭、水能、风能、太阳能乃至生态环境在内的所有电力资源，将有更明确的“主人”来监管和呵护。在“使用资源付费”成为天经地义的原则后，电力资源配置必将更少浪费，更有效率。

除了至关重要的产权问题，对于电力行业来说，还有两大因素将导致市场失灵——外部性和市场势力。这是电力市场的显著特征，也是电力市场化改革的难点所在。两者都必须由政府“伸手”矫正。

外部性在电力领域显著存在。我国煤电比重过高，就与煤炭利用的负外部性和清洁能源的正外部性都没有内部化有关——煤炭利用价格没有反映环境成本，清洁能源价格没有反映环境价值。《决定》规划了系统的生态文明制度，确定了“污染环境破坏生态付费”原则。《决定》还提出，把高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，加快资源税改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，推动环境保护费改税。矫正性税收（针对污染）和补贴（针对清洁电力）使外部性内在化，将使电力资源配置效率在考虑社会成本的情况下达致最优。

外部性之外，电力行业规模巨大、资本密集和网络型自然垄断环节的客观存在，使市场势力成为电力市场绕不开的问题。

《决定》提出，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。《决定》还提出，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，放开竞争性环节价格。显然，我国将在垄断现象明显的电网产业分离竞争性环节和自然垄断性环节，加强竞争和市场监管。

此外，电力普遍服务等领域也是市场难以企及的领域，必须政府来主导。我国还有数百万人没有用上电。这需要政府统筹城乡，协调发展，推进我国电力公共服务和普遍服务均等化。

“有形之手”一收一伸、有所不为有所为——更好发挥政府作用后，我国电力市场必将健康成长。