美国加州管道安全监管的启示

11月22日，发生了“11·22”特别重大泄漏爆炸事故。国务院调查组的初步调查结果认为，输油管道与城市排水管网规划布置不合理，安全生产责任不落实，对输油管道疏于管理，是造成事故的重要原因。

其实早在2010年5月，中央人民广播电台《全国新闻联播》便有报道称，山东东营向黄岛方向输送原油的主管道青岛胶州九龙镇工业园段管道破裂，250吨进口原油泄漏，周边空气轻度污染，石油管道安全监管面临困境。这篇报道同时指出，这条输油管线已经多次发生泄漏事故，它的安全监管工作涉及的各方一直没形成有效的安全监管合作机制。

如果从美国加州油气监管局的视角看，除了发生事故的企业是当然的责任方外，政府也要深入思考油气管道安全监管责任的分担问题。

2010年10月1日生效的中国《石油天然气管道保护法》被认为是规范油气管道的基本法，但这部法律没有专门设定的监管章节。关于油气监管的责任分担，《石油天然气管道保护法》将具体监管义务交给石油企业履行，政府的作用是以行政处罚方式督促企业，政府并不承担具体的监管义务。其中，第五十条关于监管责任的规定，要求“管道企业有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门责令限期改正；逾期不改正的，处二万元以上十万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分：（一）未依照本法规定对管道进行巡护、检测和维修的；（二）对不符合安全使用条件的管道未及时更新、改造或者停止使用的……（七）未对停止运行、封存、报废的管道采取必要的安全防护措施的。”

中国石油企业大多是国有企业，与私营企业相比理应承担更多的社会责任。但是企业和政府毕竟是不同的社会主体，企业和政府在管道安全维护上的出发点、责任性质具有不可替代性。

在这一点上，美国加州油气监管局的做法有很大启示意义。按照加州1998年《管道管理法》，油气监管局对管道的监管分为两大类：第一类是针对所有管道的一般监管；第二类是针对环保红线区内管道的特别监管。第一类监管重点是防漏测试。油气公司在铺设这类管道时需将管道分布图提供给监管局存档。油气监管局的监察员每年都会在规定时间内对这些管道进行例行常规检查，一旦发现可能漏水、气或油的管道，要及时报告给监管局并进行管道测试，排除危险。此外，监管局向公众无偿公开管道分布图，接受公开咨询，为城市建设、道路铺设、地下管网建设等提出建议。

第二类特殊管道位于环保红线区。加州油气保护法规定，公众生活区和游玩区周围300英尺（1英尺=0.3048米）范围内、河流和野生动物保护区200英尺范围内、海岸线附近的区域为环保区，环保区内的油气作业活动要接受更为严格的政府监管。环保区内管道的管理事项包括：1.管道的分布图必须提供给监管局存档，无偿公开并接受咨询；2.管道的工程和技术规格应有详细说明并交监管局存档，以备在测试、维修和紧急情况时使用；3.必须提前制定紧急事故处理方案，特别是发生紧急漏油和爆炸事故的处理预案；4.10年之内建设的管道，在正常操作的情况下，可以暂免测试，10年之后的管道必须每两年全面系统地测试一次。

监管局要求，地表废弃不用的管道，油气公司必须拆除并将地表恢复至原来的生态状况。地下的废弃管道，油气公司需清理干净管道内部的油或水并注入安全的惰性液体，保证地下管道的承压能力，保证地层安全。

对比加州油气监管局的做法，我国油气监管至少有三点疏漏：1.管道分布图的公开程度不高，公众对自己生活区地下的油气管道不知情；2.管道安全监察以油气公司自查为主，事实上政府监管缺位，政府并不掌握管道安全情况，也不了解油气公司的处理预案；3.公众的生活区和海岸线没有划为环保红线区。

虽然工业事故不能完全避免，但合理的监管体制和严格的监管执法能最大限度地避免事故发生。政府应更全面、高效地参与到油气安全监管中。