电力改革：我们参考国外经验但不照搬

记者：您亲历了中国电力工业数十年的发展与变革，您是怎么看待和评价中国电力体制一步一步改革的?

吴敬儒：我认为中国电力行业的改革是走了中国特色的道路，我们是参考国外改革经验，然后自己根据发展的需要，逐步地推进改革。电力改革起步比较早，改革开放以后就开始进行，当时碰到的问题是如何加快发展电力，满足经济发展需要。在之后也陆续遇到了一些问题，这些都是发展中的问题。这些问题如何解决呢?我们是从中国实际出发，改革电力体制。所以今天可以说，我们是参考了外国经验，但是没有照搬外国的经验。

记者：您刚刚提到电力改革比较早，那中国电力行业的改革是怎么起步的?

吴敬儒：最早提出来的是要发展多家发电，当时还是计划经济，市场经济刚开始酝酿。在此之前主要的办电力量还是在电力部，当然，在大电网之外也有地方的小电网，有一些小水电。

当时国家要求加快发展电力，但是资金远远不够，钱不够，电就发展慢了。第一个想到的就是多家发电，在中央电网范围由地方参加投资，也就是中央跟地方合资。在当时，中央财政并不充裕，所以要求地方拿出钱来。地方的钱从哪里来?当时的做法是直接从地方财政拿过来。第一个突破就是山东的龙口电厂，在电力改革中，龙口是中央地方合资办电中很有名的案例，这就是为什么我说电力投资改革从龙口开始。

我当时是电力部计划司的副司长，积极推动了这项工作。龙口是山东半岛比较偏僻的地方，电网比较分散，各个县市普遍缺电。为了解决缺电问题，原来的做法是各个地方各个部门分头解决。山东省做了一个方案，分散建几个小电厂，我们计划司不赞成这个计划，我们建议把煤炭资源集中起来利用，建一个规模较大的电厂，因为龙口有一个煤矿，可以建一个二十万千瓦装机量的电厂，在当时，一个县的用电也就是几千千瓦，这已经算很大了。这么算下来这家电厂可以解决周边四五个县未来一段时间的用电问题。龙口这片地方的思想当时已经比较解放，已经有了市场经济的观念，他们就接受了这个意见，同时提出由中央、山东省以及下面地县、企业、公社共同投资办电厂。这个做法是我们国家第一次尝试，这就是龙口电厂有名的地方，几个县、甚至工业企业的钱等集中起来参与办一个电厂，而且还发了股票，当然，这个股票不是现在的股票，成立了董事会，明确要分红。但是地方是不参与管理的，管理基本由水电部门负责。

走在前面的龙口电厂取得成功后，很多省市就开始学习，先是山东，后来是河北、甘肃等，合资办电就遍地开花了。一开始很多地方是接受不了的，这跟省里面思想是否解放有关系。后来这种办电形式就发展得很快，1983年后，当时的国家计委跟我们说这种方式很好，吸收了一部分资金来加快办电，应该通过这个办法在更大范围吸收更多资金来办电。所以当时我代表水电部门，加上国家计委，到各个省去拜访，动员他们合资办电，有10来个省提出了建设性意见，合资办电就这样发展起来了。

记者：中央与地方合资办电，给当时的电力行业带来什么样的变化?

吴敬儒：合资办电以后，引起很大变化。原来电厂都是水电部的，现在多家办电以后，是独家管还是多家管呢?这个就有不同的看法了。水电部就坚持说你们没有本事管，希望还是由水电部门来管。当时，地方参与投资之后我们很好地解决了两个问题，一个叫做分电，因为当时缺电，大家都争着要电，所以按投资比例分电，这是理所当然的。第二就是分利，在分利这个事情上就碰到了大问题。这是别人不会出现的问题，但是我们改革起步后就遇到了，这就是我为什么说中国的电力体制改革是走了自己的道路，没有完全走外国的道路。有一些地区国家定的电价太低，发电厂持续亏损，不仅不能分利，而且每年还要欠债。最典型的就是通辽电厂，那时候国家没有钱，建不起来，就动员了辽宁、吉林和黑龙江三省参与投资。一开始就吉林投了，它用电量大，吉林投资之后我们给的条件比较优厚，分红比例比较高，后来黑龙江觉得还不错就跟着投了，辽宁最后一看，通辽电厂建好后，他们也可以分不少电，也投了。

但是当时东北电网的电价特别低，只有四分钱左右，通辽电厂发电后，不但没看到分红，而且三个省每年还要往里面填补一共1500万元的亏损。新建电厂也不能老是亏损了。亏损了人家就没有积极性，如果不解决这个问题，继续亏损，电力就发展不起来。而当时国家要控制物价，电价不可能涨。

在这基础上，我们提出了一个折中的办法，实行“新电新价”。当时中央发了1985【72】号文件，鼓励合资办电，解决用电问题，其中很重要一条措施就是实行“新电新价”。

这就开始了电价改革，但当时的改革在今天看来是很不完善的。理论上一个发电厂，无论国家投资多少，地方投资多少，企业投资多少，就应该是一个价格。但当时物价局和财政部不同意国家投资部分也实行新价，所以出现了一个不好的现象，中央投资部分按老价格结算，地方投资和企业投资部分按“新电新价”结算，所以一个电厂的不同机组就有了不同的价格，或者同一个机组发出的电一部分是老价格，一部分是新价格。这是世界上没有的现象，现在你们都不可能想象一个发电机发出来的电有两个价格，但是我们就是这样前进的，你可以看到，我们的改革发展是中国特色的，摸着石头过河。

记者：地方参与合资办电，钱从地方财政出，但是地方财政能力也有限。

吴敬儒：地方都是采取涨价的办法，手中没有钱但是还是要继续办电，只能想找钱的办法。当时电价比较低，有一些地方加一分钱，有一些加两分钱，甚至加三分钱，我们去调查的时候，江苏省江阴市的一度电价加了三分钱。1985年下半年上海经济区，包括上海、江苏、浙江，就是现在属于华东电网范围，统一加了两分钱。

上海经济区的经济比较发达，当时上海经济区办公室主任是水电部老部长，他在水电部主持工作的时候就认为，我们改革思路都有的，但中央不批准没有办法。例如我们很早就提出要把电价提高，每度电收两分钱，或者一分钱，但中央不批准。他担任上海经济区办公室主任后就向中央写报告，当时李鹏已经当副总理了，他对电力改革是有功劳的，他明白电力行业的规律，明白钱从哪里来。所以中央就同意上海经济区进行试点，从1986年每度电加收两分钱的价格。为什么要进行试点呢?大家害怕一涨电价会对经济产生影响，要先在工业基础好的地方试行看看效果。实际上没有那么可怕的，事实证明收了两分钱后，上海和江浙一带的经济反而发展得更好了。

加收两分钱后，一开始的时候就都不错，后来经济发展很快，电还是不够，就出现了临时办法——买用电权。新建电厂中很大一部分投资都是水电部的，从分电的总盘子中拿出十分之一作为国家电，这部分电的价格还是很低，但是你要用这些电就要另外出钱买用电权。当时我是计划司司长，我们觉得还是应该前后平衡，你出一块钱的投资，我给你两度电的用电权，这两度电的价格依然是平价电。你看，我们改革的花样是很多的。

很多地方认为还是合算，当时用柴油燃烧发一度电要花五毛钱，用电权的一度电只是涨了三毛钱，两年就可以收回来，所以很多地方还是抢着要。

记者：加价两分钱不但没有影响经济发展，经济反而发展得更好，这说明低电价才是不可持续的，对吗?那应该说上海经济区试点是成功的?

吴敬儒：因为每度电贵两毛多钱，所以大家非常愿意出钱办电了，避免了缺电。这就说明电价还是比较低。经济要发展，电力要先行，解决了缺电问题，经济就可以发展得更快了。到了1987年，根据试点情况，中央就决定在全国每度电加价两分钱。这是顺理成章的。

记者：多家办电后，基本解决了当时缺电的问题，后续的改革是怎么样继续的?

吴敬儒：最初的合资办电，只要分电分红就能满足各个投资主体的需要，但是随着地方股权的增大，人家就要求参加管理了。龙口电厂虽然成立了董事会，但这个董事会实际作用不大。随着地方参与投资的电厂越来越多，各省也就成了电力投资公司，他们就实际上参与了电厂的管理。这个时候就出现了电厂多元化，在电网里面再也不是清一色的水电部的电厂了。

对于这一点，赵紫阳比较有贡献，他提出了煤代油工程。当时很多发电厂都是烧油的，我印象很深刻，1986年烧了一千六百四十万吨。那时候油价比较贵，出口石油可以换很多外汇，赵紫阳就提出出口石油换外汇，火电厂都改烧煤炭。用换来外汇的一部分投资建燃煤电厂，这就出现了华能公司。华能公司成立时，坚持他们投资建设的电厂要独立经营，水电部不能管。中国就出现了IPP(独立电厂)。此时，胡应湘在广东珠三角搞了一个沙头角B电厂，这是BOT方式的，它当然是独立电厂。这时候形成了多家办电、多家管电的局面。

记者：中国实际上是从独家办电走向多家办电，从独家管电到多家管电。形成多家管电的局面后，要求厂网分开就顺理成章了，是这样吗?

吴敬儒：这个时候出现一大批的独立发电厂，有华能的，有地方投资的，还有外国投资的。到了2000年，独立电厂已经占中国发电领域45%左右的份额，电力部门直接管理的只有55%左右。在这种情况下，电力部门实际上既是运动员又是裁判员，这就显得不公平了。事实上不管你再公平，人家都会说你不是很公平，这是避免不了的。所以当时普遍的看法是厂网分开，这个原则大家都没有意见的。有人说李鹏当时不同意，这说法是不对的，他也很清楚当时的情况。