油气管网改革走哪条路

此前传闻的剥离管网、民营准入等内容并未进入三中全会公告，但随后的全会决议极有可能触及相关改革的具体纲要。

自8月底蒋洁敏贪腐窝案爆发以来，中石油这个“长子”又一次被推到了风口浪尖，一时间关于分拆中石油的方案传言不断，而分拆管道公司则是传言最多，也被认为是最靠谱的一个版本。热传的“383改革建议”更是提高了人们“将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度”的预期。

管道运输是石油天然气工业中不可或缺的一环，相对于其他运输形式，管道是运送油气最方便最合理和效率最高的方式，从上游到下游，从炼厂到用户，从批发到零售都离不开管道，石油是这样，天然气更是这样。一个半世纪的石油天然气工业发展，国家之间、公司之间的合作与竞争一直围绕着“由谁来生产，又由谁送到市场”这两个问题而展开。油气管道一头连着资源一头连着市场，投资巨大并有自然垄断的属性。通常，一条管道的投资建设和走向不仅决定了一个重大油气项目的兴衰成败，甚至是一个国家一个地区日后数十年经济乃至政治竞争能力的优劣。

没有油气的开发生产就没有管道需求，没有管道设施，许多油气田也不能投入开发生产。尽管管道可以被视为资源的一部分，但至今世界各国对于管道投资，尚无类似于上游探勘开发的几种固定的投资管理分成模式和监管架构，法律规则也五花八门。一个国家石油天然气管网发展和监管模式，与该国政治结构、经济体制、社会经济发展水平、资源禀赋，乃至人文历史变迁都紧密相关。即便是同一个国家，在不同的发展时期也有不同的模式和制度安排。欧洲具有最发达的天然气跨国管网体系，即便如此，德国、法国和英国等国的管网建设投资、管理和监管规则也各不相同，但并没有因此影响整个欧洲石油天然气管网的互联互通和高效使用。油气管道网络总的发展趋势是开放市场、多元投资，以及政府加强监管。

早在1998年中石油、中石化两大公司重组时，曾就管道是否应该独立的问题反复讨论。假设当时让管道独立了，由谁来管理，由谁来投资建设，由谁来监管等这些都是难题。所以讨论来讨论去，大家还是认为把管道公司放在石油公司里最为合适。因为首先石油公司必须解决自己油气资源的输送问题，积极性肯定最高；其次，当时的管道建设很落后，需要大量的投资，且投资回报期很长，只有当时以建设垂直一体化航母级企业为目标的石油公司可以承担。

到2002年，中国第一条天然气长输管道“西气东输”开工之时，原国务院体改办体改所就提交了一份《长距离管输与城市配气监管框架研究》的报告，提出了天然气与管输分离，并成立相应监管机构的建议。此后，关于成立独立管道运营公司的设想和建议，又不止一次地被提起和讨论。

而近十年来，中国的天然气年均消费增长超过15%，本土产量年均增长也超过了10%，天然气管网建设更是进入了超常规的发展阶段，2005年至2010年6年间，年均增加天然气管道干线、支干线3700公里，2011、2012这两年年均增加量更高达5000公里。现有天然气主干管网一半以上是在最近这十年建成的。2012年中国消费了近1500亿立方米天然气，管网输送能力为1600亿立方米，大致上满足了消费增长的需求。“三桶油”尤其中石油，这些年对油气管道进行了超强力度的投资建设。

尽管过去十年中国天然气高速发展，已经成为全球第四大消费国和第七大生产国，但天然气在一次能源中的占比仍然很低，仅为5.5%，是联合国近200个成员中最低的国家。这不仅与中国第二经济大国的地位不符，长期过高的煤炭消费造成了严重的空气污染，环境不可持续也成为了国家持续发展最严重的挑战之一。在此背景下，减煤增气的能源结构转型成为最现实的选择。煤层气、页岩气、煤制气、进口管道气、进口LNG等，一时间多元气体能源和能源转型对天然气的强劲需求，使得现有的独家排他的管道投资运营模式成为瓶颈。此外，还有管道运输成本和监管等问题。在这一大背景下，管道业务分拆的再次被高分贝地提了出来。

15年过去了，回头看1998年那次讨论，应该说当时管道业务不分离的决定是正确的，直到今天，还是“三桶油”为了解决自己油气产品运输的问题，对管网投资保持最高的积极性。15年来，关于分拆重组油气管道业务的多次讨论，包括正在进行的这一次讨论，几乎所有方案都是需要通过政府那只“看得见的手”，而不是市场那只“看不见的手”来完成。改革开放35年了，石油工业是市场化改革相对滞后的一个行业，价格市场化的进程还远未完成，通过市场配置资源的进程也远未完成。尽管相对滞后，但油气行业绝不是一个改革静止不动的行业，它与整个国家一道进入了改革发展的新的历史阶段，非常规油气、煤制油气和新煤化工等产业的崛起，即使是最垄断的上游业务和管道业务也开始有多元投资，市场配置资源的力量正在逐渐加强。

到底以何种方式，来推动正处于快速增长、投资巨大，而又在寡头垄断控制下的油气改革进程？模式一是先行政分拆“三桶油”的管道业务，再重组一家或几家管道公司，以政府行为推进市场化的模式；模式二是通过边缘革命，增量改革，培养市场力量，鼓励多元投资、所有管道必须向第三方开放等稳步渐进的模式，以市场配置资源，最终完成管道体系的市场化改革。

第一种模式来得快，只要政府下决心，说干就能干，但可能后患不少。因为上游还是寡头垄断状态，与1998年时没有太大不同，没有竞争就没有市场，行政重组反而增加了管理界面，增加了成本，投资主体和投资积极性也不会增加，效率难以增加，做出一锅“夹生饭”。第二种模式是渐进式改革，需要时间较长，但可以发挥多方面积极性。中国改革开放的过程本就是渐进的过程，对于渐进的改革我们有比较成熟的一套做法和经验。

这两种方案可以比较的假设前提是，都不会对快速增长的管道建设需求造成明显的影响。我的判断是，油气管道体系的改革还远未到“时不我待”的时点。三家石油央企的责任感和主人翁精神还没有完全消退，仍可继续超常的管道建设投资。更重要的是，管网体系是骤然式改革还是渐进式改革其实都不是问题的关键，关键在于上游油气资源领域的改革是否到位。只有上游的寡头垄断打破，中游管网才可能形成市场化的议价谈判能力。

十八届三中全会公报指出，经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性的作用和更好发挥政府的作用。以此原则判断，油气管道体系改革可能更倾向第二种模式。通过政府政策引导和市场因素的自我培育，最终通过市场完成管道资源的配置，水到渠成。虽然时间要多一些，但可以减少折腾，减少损失，实现更有效率的资源重组。