邓郁松：如何深入推进资源品价格改革

编者按：11月15日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）公布，共计十六项60条，为中国未来经济发展和社会进步指明了方向。那么，这个《决定》释放出哪些改革新信号？对中国能源行业发展提出了哪些新要求？中国石油报特邀三位能源专家为您独家解读。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的重大决定》（下称《决定》）指出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，提出“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制”。按照《决定》所确定的深化改革的总体部署，进一步深入推进能源资源性产品价格改革，宜重点从三方面着手。

首先，深入推进能源资源性行业的市场准入改革。

多年来，我国能源资源性产品的价格改革一直沿着逐步市场化的路径推进。但也要看到，到目前为止，我国对大多数能源资源性行业仍实行较为严格的市场准入管理，只有少数市场主体，市场竞争不充分，无法充分发挥市场机制在价格形成中的作用。这也是目前石油、天然气、电力等能源资源性产品价格主要仍实行政府定价的重要原因之一。

《决定》明确指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”，《决定》的一系列重要部署在市场公平准入等方面取得重大突破，为深入推进能源资源性产品的价格改革奠定了重要基础。其中相关内容实际明确了在可以引入竞争的领域和环节，引入新的市场主体，逐步健全和完善市场体系，增强市场的竞争性。

根据《决定》精神，基于目前国内主要资源性行业的市场准入情况，建议可从着力推进油气行业的市场准入改革入手，推进能源资源性行业的市场准入改革。

在油气上游勘探开发领域，可先从放宽边际油田和页岩气等非常规油气资源的勘探开发准入限制入手，在明确资金投入、环保等方面的准入标准基础上，准许国有三大石油公司之外的其他企业进入油气勘探市场，增强油气上游领域的竞争性。在石油炼制和批发零售环节，重点是推进石油流通体制改革。建议以放宽对进口油源的限制为突破口推进石油流通体制改革。允许具有成品油进口资格的企业进口汽、柴油，增强国内成品油市场的竞争性；放宽享有“原油进口配额”资质企业的原油批发权和自主经营权。通过进一步推进石油流通体制改革，为最终实现成品油价格由市场竞争形成创造条件。能源资源性行业市场准入改革的全面推进是“加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性”的必然要求，不仅有利于充分发挥市场在价格形成中的作用，形成与资源性产品特征相适应的、有效竞争的市场结构，为尽快建立反映市场供求和资源稀缺程度的价格形成机制奠定基础，也有利于增加能源资源性行业的投资和供给，形成多元化的供应格局，增强市场供应的稳定性，还可以通过竞争促使原有企业提升效率，使资源性产品价格保持在相对合理的水平上。

其次，完善主要由市场决定价格的机制。

《决定》指出“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督”。根据《决定》精神，完善资源性产品价格形成机制，需要抓住三个重点。

一是进一步完善资源性产品的定价方法。长期以来，我国在能源资源性产品的定价中更为重视“成本加成”方法的使用。但由于国内能源资源不足，随着市场需求的快速增长和主要能源产品进口依存度的不断提高，继续使用“成本加成”方法既无法满足市场需求，又无法对供给形成有效激励。从国际经验看，美国最初对天然气井口价格进行管制时也是实行“成本加成”的方法，以保护消费者利益；但实践证明，短期内的“人为低价”是以不充足的供应为代价的。近年来美国天然气价格的显著下降则是在未对价格进行管制的情况下发生的。统筹考虑不同定价方法对能源资源性产品供给、需求的短期和中长期影响，应进一步完善资源性产品的定价方法，更加重视通过市场方式确定能源资源性产品的价格。通过市场方式确定能源资源性产品价格短期内可能推高价格水平，但从中长期看，由于价格信号对供求关系调整的导向作用，有利于将能源资源性产品的价格保持在相对合理的水平上。

二是进一步完善价格调整机制。多年来，我国资源性产品价格改革进展缓慢除了受市场准入改革滞后影响外，还受国内外经济形势变化的影响，如在国内物价涨幅较高的时候，曾多次暂停调整水、电、油、气的价格。对资源性产品价格进行有控制的调整虽然有助于缓解短期物价上涨压力，但也弱化了价格信号在调整供求方面的作用，从长远看，也不利于资源性产品价格改革的推进。要使市场在资源配置中起决定性作用，就要认同频繁有时甚至是较为剧烈的价格波动是市场发挥作用的必然表现。建议进一步完善价格调整机制，使资源性产品价格的调整能够及时反映市场供求等方面的变化，充分发挥市场机制在价格形成中的作用。

三是进一步完善价格监管机制。将能源资源性产品定价区分为竞争性环节和非竞争性环节后，在不再对竞争性环节直接价格干预的同时，需要更加重视完善价格监管机制。首先要进一步加强和完善对确需政府定价的垄断环节（如天然气管网）的价格监管，在竞争性领域则要重点监管价格操纵、价格欺诈等行为。其次要增强价格监管的独立性。最后要完善社会监管机制，增强价格听证制度的公正性和透明度，更好地发挥价格听证制度等社会监管机制的作用。

最后，更加重视价格改革的同步性与相关配套改革的协调性。

能源资源性产品之间具有很强的相互替代性，一种能源产品的价格变化往往会带来其他相关能源产品供求和价格的变化。我国近年来一些地区出现的天然气供应紧张问题，也与国际油价大幅上涨时，国内天然气价格调整滞后使得天然气价格比价优势突出需求明显增加有关。因此，能源资源性产品的价格改革和价格调整要充分考虑不同能源产品之间的相互替代性，在推进能源资源性产品价格改革时更加重视不同能源产品价格改革的同步性，尽可能避免因人为干预特定产品价格而对整个能源市场带来冲击。

能源资源性产品的开发和利用还具有明显的外部性，开发和使用过程会对生态和环境都产生一定影响。近年来，随着对环境和气候变化等问题的日益关注，有关环境等方面的政策法规体系也在不断调整完善，相关政策法规体系的调整完善对能源生产结构和消费结构会产生较大影响，进而会对不同能源产品的供求和价格形势产生影响。因此，能源资源性产品的价格改革还需要考虑相关政策调整对能源市场和不同能源产品供求格局的影响，能源资源性产品的价格形成机制要能够适应相关政策调整对能源市场的影响。

（作者：邓郁松 为国务院发展研究中心市场经济研究所副所长）