30年机构改革：精简与膨胀的悖论

摘要：事业单位分类改革完成以后，新增人员将另行建立一套养老保险体系，类似现在城镇职工养老保险体系，不再成为财政供养人口；而转为企业的事业单位也将彻底退出财政供养的序列。这也是李克强敢于约法三章、任内不再增加财政供养人口的底气所在。

图为中国铁道博物馆正阳门馆3楼的历任部长照片墙上，铁道部长定格在15人。

在财政供养规模达到今天近6000万人的天量规模之前，中国政府曾经进行了七次机构改革，其中的四次都明确提出了精简机构和人员的目标，但最终不但未能如愿精简，反而陷入了再膨胀的悖论。

为什么中国多次机构改革，人员不减反增？新任国务院总理李克强约法三章、任内不再增加财政供养人口的底气何在？

七次机构改革

第一次机构改革始于1982年，国务院部门从100个减少为61个，人员编制从原来的5.1万人减少为3万人。在国务院缩编的同时，各地推行地改市并根据宪法恢复乡镇政府，使得这次机构改革结束后，财政供养规模获得了极大的扩张，仅行政官员就增长了15%。

第二次机构改革出现于1988年，自上而下，先中央后地方分步实施，但是由于治理整顿工作的需要，原定于1989年开始的地方机构改革暂缓进行，结果和1982年的改革相似，国务院人员编制虽然比原来减少了9700人，地方政府却呈扩张的态势，全国开始推广市管县的经验。

1993年到1995年的第三次机构改革间发生于邓小平南方讲话，市场经济成为全国全党共识之后，把政府职能转变和精兵简政结合起来，明确要求地方实施精兵简政的编制改革，不仅要精简机构，而且要减少人员。在1993年7月召开的全国机构改革工作会议上，中央机构编制委员会副主任罗干要求地方各级机构人员精简比例为25%左右。此次改革使中央政府直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%，地方的增长势头也得到一定的控制，1993年人员减少大致10%。

第四次是1998年时任国务院总理朱镕基主导的机构改革，也是精简力度最大的一次，其目标是实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。这次改革采取了从中央到地方的顺序，历时四年，到2002年6月，全国各级党政群机关共精简行政编制115万名，市县乡政府清退超编人员约43万人。

经过这轮改革，国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设司局机构减少200多个。省级政府机构设置平均由55个减少到40个左右，县级政府机构平均从28个减少到18个左右。人员编制方面，中共中央和省级党委精简20%，国务院各部门精简了47.5%，省级政府精简了48.2%，市县乡各级党政群机关精简了19.4%。但是精简下来的人员都通过事业单位予以安置，实际上财政供养的规模并没有太大的缩小。

第五次、第六次和第七次机构改革的内容都主要集中在转变政府职能方面，没有提出明确的精简机构和人员的要求。2003年提出的第五次改革，明确提出政府职能应该集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面；2007年十七大报告提出大部制的设想，开始了第六轮机构改革，这轮改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个；第七次也就是今年的机构改革，国务院将从六个方面转变职能，正部级机构减少4个。

30年间前后七轮机构改革，中国财政供养规模不仅没有减少，反而急剧增加。仅行政部门的官员规模，就从1978年的467万人增长到了2009年的1553万人，增长接近2.5倍，而同期中国人口从9.6亿人增长到13.4亿人，仅增加了39.6%。即便在精简力度最大的1998年机构改革之后，财政供养规模也从1998年的3843万人大幅增加至5400万人以上。

中国发展研究基金会2007年资助的一项研究报告，把改革开放以来中国官员规模的增长趋势划分为三个阶段。第一个阶段从1978年到1991年，官员规模高速扩张，年均增长在4%以上，间或出现了1984年15%和1986年10%的高增长；第二个阶段从1992年到2002年，其间经历了精简力度最大的第三次和第四次机构改革，官员数量增长控制在2%以下；但从2003年进入第三个阶段之后，官员规模又重回扩张轨道——2003年增幅高达6.6%，此后数年增幅虽然有所回落，仍然保持在3%左右的高水平。

在中国财政供养规模扩张史上最具标杆意义的是2007年。当年财政供养人口突然增加了300多万人，增速飙升到7.7%。这一年究竟发生了什么？除了新增120多万离退长休人员以外，乡镇一级机构改革是人员膨胀的主要诱因。

这轮乡镇机构改革始于2004年，原本是为了适应农业税取消之后乡镇政府管理职能的转变，其主要内容一是严格控制乡镇人员编制，二是鼓励地方积极试点，探索积累改革经验。中国基层政府长期存在编制失控、乱进人现象，2007年乡镇机构改革扩展到全国范围时，大量临时编制人员抢在大限之前突击入编。据中共中央党校教授周天勇研究，在县、乡、村基层管理架构中，靠收费和罚款等供养的非编制管理人员约为2000万人，其中包括730万村干部、1270万各类非编制聘用人员。2007年的财政供养规模急剧扩张，很大程度上是这部分人员向体制内渗透所导致。

“帕金森怪圈”

经历多轮机构改革，到2009年底，不包括中央机构在内的全国省市自治区及其以下的地方机构共有80.49万个，中国政府规模不但没有精简，反而越来越大，陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的“帕金森怪圈”，其中有合理增长的部分，也有不合理增长的部分。

1980年代中国财政供养规模的快速扩张，和改革开放初期的体制转换有很大关系。在计划经济体制下，国有单位和集体单位承担了大量的公共事务管理职能，典型的如集经济生产和政治管理于一身的人民公社以及众多国有大中型企业，都归入生产单位，不在财政供养范围内。后来随着人民公社解体、农村设立乡镇政府、城市政企分开，都产生了增加地方政府官员的需求。

另外一个原因是大规模的工业化和城市化，导致对公共服务的需求增加，使财政供养规模同步扩大。中国城市化率从1998年的30.4%提高到2010年的51%，增加了约2.6亿人。城市人口的增加，对治安和交通以及供水供电排水排污等公用事业都有更高的要求，尽管有很多人没有城市户籍，不能享受完全的城市户籍所享有的公共服务，但依然对政府公共服务提出了更高的要求。近十年来，中国城乡公民享受的公共服务水平确实有所提高，包括覆盖全国的基本医疗和基本养老保障体系，这些公共服务都会导致政府规模的扩张。

但以上因素只能部分解释中国财政供养人口的膨胀，之所以会出现越精简越膨胀，仍然存在很多深层次的制度原因。

首先，人员精简的机构改革从某种程度上来说并不彻底，特别是面临人员分流阻力时，对富余人员的安排并不成功。以1998年政府机构改革为例，为了达到人员分流一半的目标，中央政府提出的分流措施包括：提前离退休、安排做稽查特派员或者助理、到银行工商税务质量管理等部门、到高校培训、充实企业、到直属事业单位或者其他社会事业单位以及自谋职业。这些措施尽管减少了47.5%的行政机构人员，但实际上财政供养的人口规模并没有减少多少，因为自谋职业和充实企业的比例很少，而大量离退休人员、进入事业单位以及工商税务质量管理部门的人员仍然需要财政供养。

其次，在精简过程中，不少地方政府采取上有政策下有对策的“暗渡陈仓”做法，在减少行政编制的同时新增事业单位，增加事业编制，以政府官员干事业的方式，达到中央要求的公务员人数裁减一半的硬性指标。由于要支付这部分人额外的培训费、安置费等费用，从财政上看，行政开支并没有因人员精减而减少，反而比原来有较大幅度的增加。

最重要的决定因素在于政府权力过大，控制的资源过多，政府规模取决于它的权力，与它支配的资源多少成正比。香港中文大学教授柯荣柱通过实证研究发现，大陆在1990年代以前，增加1亿的预算内收入会增加1300个官员，增加1亿的预算外收入会增加900个官员，增加1亿的固定资产原值则当地增加500个官员，总共3亿的国家控制的资源增加所带来的官员数量2700人。

中国发展研究基金会的报告也发现，中国财政供养规模与中国财政收支规模密切相关，财政收支规模扩张时，财政供养人员数量就扩张，反之就收缩。

数据显示，中国财政的收缩和扩张周期和中国财政供养规模的收缩扩张周期高度重合。中国财政供养规模在1980年代大幅度扩张，1990年代有一定的收缩，2003年之后又开始高速扩张；相应地，中国财政收支在1980年代初期和中期增速高达20%，此后下降到个位数，进入21世纪后又开始突飞猛进，经常高达30%以上。

1994年以前，由于实施市场化改革，政府的权力和掌握的资源一度缩小不少，从1986年到1992年七年间，有五年的财政收入增速为个位数。1994年分税制改革完成之后，这套集中财力于政府的体制开始发挥作用，财政收入年均增长21%，20年间增加了38倍，而此间中国GDP年均增速仅为9.7%左右。尤其是进入21世纪之后，随着中国经济规模的增加和财政收入的急剧增长，政府掌握的权力和资源日益扩张，不少学者和企业家都发出了“国进民退“的忧虑。

财政收支可以作为一个衡量政府掌握资源多寡的指标：分税制改革前的1993年，中国政府财政收入4348亿元，占当年的GDP比例即宏观税负仅为12%左右；20年后的2012年，中国政府收入规模高达17万亿元以上，宏观税负高达34%。

政府掌握了大量的权力和资源，加上监督机制的缺乏，直接导致公职人员的寻租利益和职业回报居高不下。由于寻租机会的存在，精简机构很易陷入再膨胀的怪圈，这类似于宏观经济中的货币政策的挤出效应，它会使更多的社会精英、资源转到寻租上来，机构精简不能奏效。

中国行政成本和管理经费占财政支出的比例高达13%，不管经济状况的好坏，公务员连续多次加薪，加上其他隐性福利，使得公职人员成为一个回报明显高于其他行业的选择，越来越多的人追求公职，导致中国“公务员热”，甚至出现几千人甚至上万人竞争一个岗位的情况。

事业单位改革是突破口

柯荣柱认为，如果想从根本上精简机构，必须从根本上改革政府的权力数量及其构成，否则的话，精简机构的努力往往会因为各方利益集团的影响而扭曲。他建议提高资源配置的市场化水平，减少官员控制的社会资源，使官价下降；引进竞选机制、职位流动制，配以适当的管辖权制度等，减少官位的垄断性；让政府部门分工牵制并加强监督，降低官员对社会资源的支配能力……

这些建议要付诸实施，非一朝一夕之功，对于李克强总理约法三章中的财政供养人员只减不增来说，最可行和最可能的路径莫过于从事业单位下手，推进事业单位体制改革。

事业单位是计划经济的遗产，计划经济时代，中国将社会组织分为三大类，政府机关、生产单位和事业单位。事业单位与行政机关一般都保持隶属关系，目前中国80%的事业单位是政府出资主办的，都套用行政机关的管理办法，包括人事、工资、财务甚至机构规格方面，都和行政机构靠拢。

中国全部近6000万财政供养人口中，事业单位人员3850万人，占比超过七成。这些人一部分是从计划经济时代的事业单位继承而来，一部分是历次机构改革精减出来的富余人员。事业单位因其在机构和人员编制管理上存在较大弹性，充当了接收机构改革富余人员的蓄水池，很大程度上承担了分流政府机构改革人员的“养人“任务，这是政府规模和财政供养规模持续扩张的重要原因。特别是近年来公职为社会各界所追捧，许多地方政府领导人的子女、转业军人都被安排到事业单位，一方面使得财政不堪重负；另外一方面，其享受的双轨制养老保险待遇也遭到社会舆论越来越强烈的抨击。

现存的3850万事业单位人员中，超过1100万人员为离退长休人员，这部分人不缴纳养老金，退休后的养老金由财政拨发，且远远高于普通民众，其养老金替代率普遍超过80%，而普通职工养老金替代率只有44%。

在社保支出刚性增加、同时财政收入增速下降的双重压力下，正如李克强总理在新闻发布会上所言，减少行政成本和财政供养人口势在必行。

从1992年中共十四大提出事业单位分类改革的目标算起，事业单位改革已经走过了20年历程。其间，相关的人事聘用、机构编制、管理体制、绩效工资、养老保险等改革和试点细水长流般地延宕至今。2011年，中央高层已就推进事业单位分类改革作了全国性的整体改革部署，改革时间表也已确定。将推进包括招聘、用人、职称、工资、分类以及养老改革等六项改革，其中的分类改革和养老改革是核心内容。

所谓分类改革，就是政府的归政府，市场的归市场，公益的归公益，将现有事业单位按功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；这一工作将在2015年完成，最后只有公益服务类保留在事业单位序列内，逐步取消行政级别。

按照事业单位改革的有关规定，分类改革完成后，转为企业的事业单位要注销事业单位法人，核销事业编制，其从业人员将退出财政供养的序列；而事业单位新增人员将另行建立一套养老保险体系，类似现在城镇职工养老保险体系，不再成为财政供养人口。这也是李克强敢于约法三章、任内不再增加财政供养人口的底气所在。