煤层气93号文的潜台词：发展要及早 政策要及时

《国务院办公厅印发关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》（国办发〔2013〕93号，以下简称“93号文”）印发以来，煤层气概念股曾经连续涨停板，煤层气产业一下子成为了投资机构、咨询机构、跨国石油公司、民营企业的关注热点。

然而，现实问题也提示我们，在获得政策利好的同时，还有一些令人揪心的新老问题。

可能加剧的矿权纠纷

由于煤炭、煤层气勘查开发的技术和规模要求不同，各具特殊性，所以煤炭、煤层气矿权分设是国际上矿业权设置的通行做法。这既符合资源勘查开采规律和《矿产资源法》的规定，也是国务院在1996年批复成立中联煤层气公司时就明确的。

截至2012年年底，我国煤炭矿权面积约18万平方千米，按照《煤炭工业发展“十二五”规划》的煤炭产量水平估算，可以支撑煤炭开采约100年以上，煤炭企业有足够的工作区域去抽采瓦斯。但由于执行“先采气、后采煤”不坚决、2010年以来又出现了煤炭与煤层气矿权重叠等原因，2012年我国煤层气矿权面积只有约5.20万平方千米。据报道，2010年年底，山西省矿权重叠总面积约2617.32平方千米，占全省含煤面积的约4.04%。

93号文出台前，煤层气开发投资回报和经济效益不被看好。在地方政府的支持下，一些煤矿企业放着大量的非重叠区不做工作，非挤在重叠区搞矿权纠纷、搞侵权、搞违法侵占和盗采，造成了严重后果。现在，93号文及随后即将出台的一系列鼓励、扶持政策有可能大幅度提高煤层气勘探开发的投资收益、投资回报，那些从侵害、侵占煤层气矿权、探明储量资产违法违规违章活动中尝到甜头的煤炭企业，或许会爆发出更大的侵占、侵害冲动。有业内人士担心，只要国土资源部门在执法和协调过程中稍有姑息、纵容，那么煤层气矿权重叠、矿权纠纷局面可能会愈演愈烈，甚至上升为制约煤层气产业发展的头号羁绊。

当然，要求国土资源部解决全部矿权领域的问题是不现实的。笔者认为，研究总结1998年部分煤炭企业下放到省级管理以来导致的包括矿权重叠、地方保护在内的各种问题，才能找到更好地解决矿权纠纷、避免侵害煤层气矿权、构建本质安全煤矿的有效办法。

依法采气还有多远

93号文提出了依法采气的重要思想。在今年5月13日的国务院机构职能转变动员电视电话会议上，这一思想得到很好的注解。李克强总理在讲话中指出，政府履行职能必须依靠法治。市场经济的本质是法治经济，转变政府职能本身就是建设法治政府的要求。国务院及各部门和地方各级人民政府要带头维护宪法法律权威，无论履行哪一项职能，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行。要依法规范企业、社会组织和个人的行为，维护市场经济运行秩序，保障各类市场主体的合法权益。

张德江委员长也曾说过，首先就要打击违法违规违章作业，都违法了还不打，那怎么能搞好安全生产？

马凯副总理在全国安全生产电视会上指出，国家要以铁腕打击非法违法和违规违章行为，大力推进煤矿安全治本攻坚。

但在这方面，我们不能盲目乐观。某公司在多种场合宣称，其煤层气矿权面积仅占该省登记矿权面积的0.32%，但是煤层气产量达到14.15亿立方米，占全国抽采总量的55%以上，并以此批评其他企业进展慢。乍一看，该公司煤层气开发似乎极端先进，但仔细一想：他们没有说明这些产量都从哪些矿权人的煤层气区块中采出的，更没有交待采气的具体手段。

令人担忧的是，上述行为已经开始被仿效、学习。如果不能快速恢复法律秩序、构建依法采矿和依法采气的局面，遏制部分煤炭企业肆无忌惮地侵害、侵占煤层气矿权人的煤层气资产和财产现象，我国的煤层气开采将逐步陷入无序、混乱局面，不仅加快煤层气开发利用目标无法实现，最终还将导致煤矿安全生产隐患增加。