国企改革“进退失据”

如果要用一个词来形容当下的国企改革，大概就是“进退失据”。

一方面，在“有所作为”的口号下，国有企业在包括房地产在内的一般竞争性领域大举进军，形成了“国进民退”的局面，利用政策和行政资源上的优势挤压民营企业的生存空间，引发了普遍的忧虑和争议；另一方面，自20世纪90年代末21世纪初以来，由于国企转制过程中出现的种种问题及其负面后果，笼统意义上的“国退民进”也不再能赢得民意的支持。

“国进民退”和“国退民进”皆不可行，这就使国企改革进入两难的境地。这种两难困境在过去十年一直存在，这也在一定程度上解释了为什么这一时期国企改革踯躅不前、难有实质性突破。

国有企业改革涉及的领域方方面面，但一切的核心还是产权，包括产权的归属及配置，以及由产权所衍生的各项权利和义务等问题。讨论国有企业改革，需要抓住产权这一核心问题，正本清源，破除附着在国有产权之上的迷思，厘清国有企业的本质属性，并基于产权对各项权利、义务、责任进行分解。

概括来讲，国有企业改革需要处理好政治制度和经济制度、政府与市场、营利与服务、企业与社会、官员与企业家、产权和竞争、国有与民营、所有权与收益权、总部与分支、意愿与现实这十大关系，这些关系如果理不清，就会成为改革路上的“十面埋伏”。

国有企业是政治制度还是经济制度？

国有企业的属性，首先是企业，然后是国有产权占主导的企业。今天仍有不少国企高官高呼，国有企业（经济）占主导地位是社会主义制度的本质特征，这是当下社会主义市场化改革面临的思维障碍之一。在某种程度上，这种把国有企业作为政治制度象征而不是企业，实际上是“白马非马”的逻辑，是“挟体制以令诸侯”。

产权本质上是一种经济制度，一个工具。社会主义属性的体现，在过程层面是社会化大生产和普遍的社会合作，在结果层面是人的自由的扩展以及发展成果的公平分享，产权是否国有只是一种工具选择，而不是社会主义属性本身。过去三十多年市场化改革打破的最大迷思，就是不再以计划经济作为衡量社会主义制度的标志。今天要继续深化改革开放，恐怕就要打破附着在国有产权上的制度幻象。

国有企业行为应遵循政府逻辑还是市场逻辑？

如果明确和坚持国企的企业属性，那么这一问题的答案不言自明。国有企业首先需要作为市场主体参与生产经营活动，必须按市场的逻辑行事。当然，政府作为国有资本的代表，可以通过企业来部分反映自身的意志，并满足自身的利益诉求，但是政府的这种意志表达也需要并且只能服从市场的大环境和逻辑。在一个强政府的背景下，政府在短期貌似有能力通过国企来扭曲市场，但是这种扭曲在长期是徒劳的，并且不仅有害于国有企业本身，还有损于长远、整体的公共利益。

国有企业的功能是营利还是服务？

国家（政府）的根本职能在于提供社会所需的各项公共服务。作为国家职能在企业层面的延伸，国企也需要以成本有效的方式提供公共服务，或者是确保提供公共服务的能力（即国有资本的保值和增值）。国企之所以有存在的必要，是因为：相比政府，它是以市场方式配置公共资源和提供公共服务，效率相对更高；相比私营企业，可以克服市场在公共服务提供上的固有缺陷。这种独特的经营模式，是国企生命力和价值所在。从这个角度看，理想的国企应该类似于今天国际上蓬勃兴起的“社会企业”。如果国企不能起到弥补政府和私营企业缺陷的作用，不能为公共服务供给提供有效支撑，就失去其存在的价值。这里，对国企的保值和增值不能仅仅凭财务账面的盈亏来判别，需要全面地考察国家对国企的投入成本以及国企带来的收益。如果因为国企利用不正当的优势和手段（如各种隐性的土地和资金补贴、行政性的垄断）挤出了民营经济，窒息了经济活力，虽然账面是盈利的，但从全社会整体来看可能是亏损的。有些国企虽然亏损，但是它产生的社会收益可观，并且私营部门难以提供相当的服务，那么保留这些国企仍有必要。

国企是办企业还是办社会？

承认国企的公共性和服务功能，并不意味着国企要回复过去办社会的模式。在现代市场经济中，国企的公共性、社会属性更具有开放性和多样性。譬如，作为企业，国企应该以市场化方式采购各类教育、医疗、养老等各类服务，而不再大包大揽变成一个功能俱全的、具有封闭特征、对内部职工及其家庭承担无限责任的小社会。国有企业仍然要承担社会责任，包括保护劳工权益、保护环境、扶助社会弱势群体等，但在范围上要比过去更广阔，对象上更不确定，从过去关注企业内的小社会转移到大社会，社会责任从无限转变为有限责任，在内容上有所取舍，服务方式要更具有创新性。

国企管理者是官员还是企业家？

因为国企首先是企业，国企经营管理者必须是企业家，而不是官员。企业家可以成为称职的官员，官员可以成为称职的企业家。但是官员很难同时成为企业家，因为行政体系和市场有着两套差异巨大的运行逻辑，作为企业家的目标和官员的目标经常存在根本性的冲突。由此观之，国企的去行政化、国企管理者去官员身份，使政府官员和企业家身份相分离，应是国企改革不可绕过的一环。也只有使政府官员和企业家分体，才有可能阻断国企管理者利用官员身份谋取不正当的竞争优势以及打击腐败。

决定国企效率的是产权还是公平竞争？

从国际范围内看，国有企业经营效率低下是一个常见的现象，其原因是多方面的。

首先，一些国有企业由于其承担传递公共服务职能，一开始就淡化赢利目标，而是经济利益和社会利益综合考量，因此仅凭经济利益来衡量国企效率有失公允。

其次，在中国，政企不分不仅模糊政府与企业应守的角色，还影响企业内部机制的有效运作，这也是国企效率低下原因之一。

第三，很多国企依靠行政保护获得垄断或优势地位，又为这种优势地位所困而无法自拔。就如许多资源丰富的地区存在持续的贫困一样，许多国企的政策和行政资源太过丰富优厚，反而窒息了企业的竞争活力。

但是，当国有产权较少地受行政权力干扰的时候，并不必然地导致企业竞争力下降，国有企业具有媲美私营企业竞争力的案例在国际上并不鲜见。我们需要排除对国有产权的歧见，与产权相比，减少行政因素对国企运行的干扰、将国企放置于公平竞争的环境中，对国企经营效率的提高更有裨益。

国有企业与民营企业是竞争还是互补？

对国有企业和民营企业的认知不应固守过去的“出身论”或“血统论”，特别是随着国有资产管理模式多样化后，具体到行业、企业、业务时，许多“国进民退”或“国退民进”的宏大判断就值得推敲。当我们提“国退民进”或者“国进民退”时，潜意识里常常把国企和民企的关系对立，将双方在市场上的互动看成是零和博弈。某些国企在市场上的专断蛮横作风，以及对民企的不公正挤压，给社会公众留下糟糕印象。这种印象一经固化，很容易使国企、民企在市场上的消长变得情绪化和政治化，不利于真正讨论和分析。如果立足国有企业的公共性和公共服务功能，国企-民企关系中更应强调的关系是互补性，特别在基础设施和公共服务领域。另外，国企与民企存在竞争也并非坏事，关键是双方在市场上要有公平的竞争环境。国有还是民有，并不天然地带有原罪，罪在不公平竞争。也只有确保国企民企竞争的公平性，才能更有效地发挥双方的互补性。

如何落实国企的全民所有权？

所有权是对财产占有、使用、收益和处分权的总和，当所有权从个体扩展到全民时，情况就更复杂一些，通常需要由代理人（政府）来履行所有权人的职责。而政府又作为次一级的委托人，由国企的具体经理人来代理业务。但不管是个人意义上的所有权还是全民所有权，如果没有收益权，就几乎等于是一句空话。收益权的体现方式是多样的，直接的包括向政府上缴利税和分红，间接的包括以合理成本提供公共产品和服务。当前，全体国民作为所有权人享有的收益权是不充分的。在上一轮国企改革后，国企盈利水平之高，向政府交纳分红水平之低，形成了强烈的反差。要纠正这一局面，可以考虑在三个方向上努力：

第一，把现在由中央国资委代行的全民出资人进一步分解，转由中央和地方省级国资委共同行使出资人角色，组成董事会。股份比例可以按地区人口和经济发展水平等因素进行分配。这样，就削弱了国有企业与出资人在分红上讨价还价的能力，充实地方政府的财政能力；

第二，除少数涉国家战略机密的行业之外，所有国有企业（包括上市和非上市）做到预算、人员工资和待遇向全社会公开，接受人大以及社会的监督，这也可以为深化政府信息公开铺路；

第三，所有国企不再设行政级别，除代表政府的董事会成员外，所有经营管理人员不再设定行政级别，其报酬待遇按市场水平给定，相关人员在转向政府行政部门时再按公务员招聘程序进行录取，这也可为破除公务员待遇终身制提供一个试验窗口。

如何平衡国企总部与分支机构的利益？

经过上一轮抓大放小的改革后，保留下来的国企大多规模可观，在多地都有分支机构。企业的总部大多设在经济较发达、基础设施和服务体系较完善的地区。在我国现行的财税体制下，总部所在地享有最多的税收收益。而在分支机构所在地，哪怕业务贡献很大，所得到的收益寥寥，使得这些地区的政府公共服务能力捉襟见肘。这种收益分配模式进一步拉大了业已不平衡的地区差距。不仅如此，在所谓总部经济的刺激下，地方之间进一步展开激烈的竞争，造成了资源的巨大浪费。

因此，除了上述的地方持股模式外，要重新改革财税体制，使业务（业绩）贡献成为总部与分支机构税收分享的主导因子。不论从经济发展方式转变的要求看，还是从地区协调发展的角度看，重新配置国企总部与分支机构的收益权都是至关重要的。

如何平衡国企改革的意愿与现实？

按照理想化的方案，国企改革的方向是去政治化、去行政化、明确公共属性和公共服务职能、公平参与市场竞争、充分落实国民的所有权、高度透明且接受社会监督、成为保障公共服务以及为经济社会健康发展筑底的现代化企业。但这些改革势必然触及到现有国企内部人的利益以及相关政府部门的利益，这些都是客观存在、需要正面的现实。过去改革中的增量改革仍是可以借鉴的思路，在利益关系上要抽丝剥茧，对于既得利益，既要堵进路，也要给退路，确保改革进程稳定有序。譬如，在去行政级别上，可以考虑新人新办法，老人老办法；在促进公平市场竞争上，不直接对现有国企作硬性拆分（粗暴拆分效果也未必好），而是放开门让民企能够充分进入，同时也安排国企平稳撤退的出口；在收益权重新配置上，可采用固定收益加增量分成的方法，通过时间的推移和增量缓冲调和利益冲突。