十八届三中全会前瞻：深化改革，为发展注入新动力

十八届三中全会召开在即，各方对新一轮改革充满期待。调研发现，当前企业普遍关注进一步转变政府职能、理顺政企关系，完善我国市场经济体制。企业的期望集中在几个方面：一是进一步加快土地、矿产、金融等生产要素的市场化，加快垄断行业改革；二是进一步深化政府行政管理制度改革，放松审批、加强监管、改善服务，建立新型政企关系；三是进一步优化创新环境，通过税收政策、教育培训、政府采购以及知识产权保护等方面改革，塑造有利于企业创新和转型升级的外部环境。

近期，国务院发展研究中心课题组就“进一步理顺政企关系、全面深化经济体制改革”问题对北京、天津、唐山、哈尔滨、无锡、温州、武汉、成都、深圳等城市的1539家不同行业、不同规模和不同所有制的企业进行了实地调研和问卷调查。调研发现，当前企业对进一步深化经济体制抱有很大的期待，在所列举的全部9项改革任务中，企业最关注的问题依次为：、理顺政企关系和转变政府职能、加快财税体制改革、深化国有企业改革、支持非公经济发展、推进金融体制改革、建立有利于企业创新的体制和政策环境、完善劳动就业与社会保障体系、深化对外开放。

完善市场体系

96.7%的企业认为，完善市场体系是下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域。

第一，要素市场仍然存在一些突出问题，主要表现在三个方面：一是土地等资源的市场化配置水平低。例如，虽有土地招拍挂机制，但很多工业用地的实际配置权在政府手中，企业须先与政府谈定土地出让协议，然后再走招拍挂程序。42.2%的企业认为，获取土地等资源最关键的是依靠“与政府的关系”。二是资本市场发育程度不高，企业以间接融资为主，融资难、融资贵。上市公司中，59.0%的企业认为融资中遇到的主要困难是行政干预太多，40.2%的企业认为融资成本高。非上市公司中，38.8%的企业认为融资的最主要困难是成本高，还有32.9%的企业认为融资和发债审批等行政干预过多以及市场化程度低。三是由于劳动力供求结构不匹配，《劳动合同法》对企业权益和劳动者权益保护不对等，覆盖城乡和地区的社会保障体系不统筹，影响了全国统一的劳动力市场的形成，并制约了劳动力市场效率的提高。30.0%的企业选择了“完善《劳动合同法》，规范企业用工行为，保障双方权益”作为下一步改革应重点突破的领域。

课题组建议：一是应允许集体土地入市交易、提高工业用地与商业用地市场化配置水平，逐步缩小划拨用地范围，直至最终取消土地供应“双轨制”。二是以提高企业融资效率和降低实体经济融资成本为目的推进金融市场改革。应进一步放开市场准入，允许民间资本进入正规金融体系，加快利率市场化改革，鼓励金融创新。三是应进一步完善《劳动合同法》。

第二，在资源能源价格和垄断行业改革方面矛盾突出。一是资源能源价格的市场化程度较低。86.7%的企业希望政府彻底放开对能源、资源价格的管制。二是垄断行业改革进展缓慢。关于“当前应推动哪些垄断性行业改革”的问题，71.2%的企业选择石油天然气行业，54.0%选择电力行业，40.8%选择推动铁路行业，其后为广播与通信行业、公共基础设施行业。

课题组建议，进一步加快垄断行业改革步伐，推进资源、能源价格形成机制的市场化。目前，我国垄断行业改革已经取得了大量经验，一些行业改革方案的论证也较充分，可选择部分行业重点推进。

第三，在市场监管方面，近90%的企业认为政府监管在促进企业公平竞争方面没有发挥应有的作用，政府监管能力的持续弱化、监管出发点及其制度设计上的问题，已经成为破坏市场经济秩序的重要原因。对于如何改善监管，63.3%的企业认为最重要的是“转变政府职能，减少行政干预，增强监管独立性”，44.7%的企业认为应“完善法律法规和行业标准，保证有效执行”，33.6%的企业关注“提高监管的透明度、公平性”，13.2%的企业选择了“降低监管成本，提高监管效率”。

课题组建议：一是将提升监管能力作为完善市场经济体制、转变政府职能的主要内容之一。二是力求在几个重要领域实现监管改革的率先突破。如对食品卫生等重要民生领域的监管改革已经启动，应力求在短期内有明显成效；加快推进对创新影响大、企业呼声强烈的行业监管体制改革。

理顺政企关系和转变政府职能

70.7%的企业认为，下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域是理顺政企关系与转变政府职能。

第一，行政审批事项多、效率低、困难大。一是行政审批事项多、时间长、费用高、手续繁琐、涉及部门多、程序不科学。“近三年，企业平均每年向政府申报、审批项目数量”为17.67个，企业认为“不必要的审批事项”比例平均为21.2%，一般事项的审批部门平均5.67个，涉及审批程序平均9.40道。例如，管理互联网企业的部门多达22个；参与审批的多个部门资料不统一、资格不互认，申报企业每到一处都要重新认证、重新准备资料；整个审批过程需要交纳各种费用，如环评费、节能评价费、评估费、可研费、报告制作费等。关于当前行政审批中最需要改进的问题，47.7%的企业认为是“减少审批层级，明确各级部门审批权限”，24.7%的企业认为是“提高审批效率，落实限时办结制”，其他改进包括“减少审批事项，放松管制”和“增加关于审批标准和流程的透明度”。二是核准制、备案制都成了审批制，成为企业进入市场的新门槛，直接影响到企业的决策效率，企业甚至因此而丧失了好的投资机会。另外，核准与备案项目多、权力过于集中。

课题组建议，首先应减少审批事项、规范审批程序、下放审批权力、提高审批效率。其次，应重新梳理审批事项，大幅减少企业常规经营内容的审批，将部分核准项目改为备案项目，对备案项目实现真正意义上的“存档备查”。

第二，市场监管职能不到位、政出多门。一是政府没有充分发挥市场监管作用。关于“政府市场监管能力在促进企业公平竞争方面所起的作用”，50.6%的企业认为“作用有限”，33.6%的企业认为“缺位、越位、错位严重，该管的不管，不该管的管太多”。二是政出多门、关系复杂。不少企业反映，经常遇到中央与地方之间、部门与部门之间政策不能衔接甚至相互打架的情况。如在个别地区，国家发改委规定的外商投资奖励类项目却被省发改委定位为限制类。

课题组建议：首先应以“服务企业发展为目标”转变政府宏观管理方式。相关部门应将工作重点从管理企业转变为服务企业。其次，在政策的制定和调整的过程中要充分尊重并听取行业和企业的意见。要建立企业申诉渠道，设立政策评估机制。再次，应充分整合政府信息资源，提升市场监管能力。中央与地方之间、政府各部门之间要建立相应的协调机制；加快电子政务步伐，优化行政流程，提高行政效率。

第三，“政府缺乏诚信”“政策变化频繁，企业缺乏稳定预期”是调查中企业反映非常强烈的问题。一是地方政府承诺经常难兑现。招商引资政策中优惠政策、承诺提供的条件很明确，但企业投资之后经常不能兑现；政府采购存在“霸王条款”。二是中央一些部门如原铁道部长期拖欠工程款项。三是国家宏观经济政策变化快，企业没有稳定而准确的预期，经常无所适从。60.9%的企业在回答“政府在宏观调控和经济管理中存在的突出问题”时，选择了“政策变化频繁，企业缺乏稳定预期”。

课题组建议，当前政府要在提升诚信方面起表率作用，重点在于还清旧账、履行承诺。要集中力量摸清政府拖欠情况，包括被拖欠主体、拖欠事项和事由、拖欠金额、偿还能力等，出台专门政策解决，以挽回政府形象，维护企业利益。其次，解决企业稳定预期的关键是保持宏观经济政策的连续性和稳定性。

第四，地方保护虽有明显改善但仍然较为严重。关于“企业遇到的地方保护”，66.8%企业认为最主要的是“政府对本地产品进行保护”；关于“地方保护产生的主要原因”，58%的企业选择“保护地方税收和就业”。政府保护的手段越来越多，通常采取许可、质检、备案、股本比例限制、优惠政策等行政手段保护本地产品、本地市场和本地资源，影响跨地区发展企业的产品销售和项目投资。

课题组建议，应以改革来破除地方保护。改革目前地方与中央的利益分配格局，让地方政府有更多并且稳定的收入；改革地方政府绩效考核方式，引导地方政府将注意力从“比数据”“拼规模”“造形象”转向“比服务”“拼实力”“促创新”。