化解产能过剩：“路线图”上的几个新招

国务院日前印发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，这是新一届政府统筹稳增长、调结构、促转型，打造中国经济升级版的又一重大措施。产能过剩问题由来已久，我国目前产能过剩情况如何？新一轮化解产能过剩政策有何新亮点？记者就这些问题采访了工业和信息化部、国家发展和改革委员会等有关部门负责人。

产能过剩呈加剧之势

每吨钢铁利润一度降到0.43元，买根冰棍都不够——中钢协发布的上半年数据表明，钢铁企业挣扎在亏损的边缘，很大程度是因为钢铁行业的产能严重过剩。而钢铁行业仅是我国产能过剩的“冰山一角”。

数据显示，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。值得关注的是，这些产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。

工信部产业政策司司长郑立新分析说，一些企业对市场预期过于乐观，盲目投资，加剧了产能扩张；部分行业发展方式粗放，产业集中度低，导致行业无序竞争、重复建设严重。

产能过剩并不是一个新问题。近年来，国家相继出台了一系列控制钢铁、电解铝、水泥等行业盲目投资、重复建设的调控政策，但均未达到预期目标。国家发改委产业协调司司长陈斌分析说：“从主观上看，我们当时所采取的主要政策措施，过多依靠控制和限制审批，总以为控制和限制审批就能够解决产能过剩问题。但几年过去了，产能过剩愈演愈烈。”

与以往政策相比，本轮化解产能严重过剩政策有何新特点？工信部产业政策司副司长苗长兴介绍说，《指导意见》更加注重采取市场手段，依靠市场力量化解产能过剩矛盾；更加注重建立长效机制，创新政府管理，整顿规范市场秩序，营造公平环境；更加注重发挥地方政府作用，各省级人民政府对本地区化解产能严重过剩矛盾工作负总责，落实主体责任。

化解产能过剩列入政绩考核体系

过剩产能“淘而不汰”，与化解产能过剩政策落实不到位不无关系。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军分析说，产能过剩行业总量大、见效快，往往成为地方政府争先发展的领域。产业政策在实际推进过程中难度很大。

为解决这一问题，《指导意见》明确了一系列措施：对违法违规建设产能严重过剩行业项目监管不力的，按照国家有关规定追究相关责任人的责任；将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作列入地方政府政绩考核指标体系；及时公开化解产能严重过剩进展情况，发挥新闻媒体舆论引导和社会公众的监督作用。

苗长兴说，将化解产能过剩列为地方政府政绩考核指标体系，落实了主体责任。为了强化执法问责和案件查办，还将建立健全责任延伸制度，确保地方政府能够将化解产能过剩政策落实到位。

建立产能等量或减量置换制度是本轮化解产能严重过剩政策的一个亮点。对于产能严重过剩行业，上新项目，就必须下马旧项目，保证产能不增长，在环保敏感地区，还要实现产能下降。苗长兴分析认为，在当前产能严重过剩的现状下，既要防止无序扩张，又要考虑地方发展经济的需要，这项制度将缓解地方经济发展与淘汰落后的矛盾，调动地方积极性。

强化环保、能耗两个门槛

对于产能过剩产生的深层次原因，不少专家认为是由于我国市场化改革不到位，市场协调机制难以发挥作用。而充分发挥市场作用，依靠市场机制调整和优化存量产能，是《指导意见》的又一突出特点。

《指导意见》明确指出，要完善市场机制。理顺资源、要素价格的市场形成机制，完善差别化价格政策，提高产业准入的能耗、物耗、水耗和生态环保标准，切实发挥市场配置资源的基础性作用。以资源环境承载力上限，倒逼超标产能退出、节能减排达标和自然环境改善。

苗长兴认为，新一轮化解产能严重过剩的政策措施，按照厘清政府和市场边界，充分发挥市场配置资源基础性作用的要求，强化环保、能耗两个门槛，严把土地、金融两道闸门，有利于协同推进。

实际上，工信部已开始尝试放弃行政审批等传统的行政手段，转而采用行业准入和规范管理等市场化手段。例如，工信部在2010年出台了《钢铁行业规范条件》，并于今年5月公告了第一批符合规范条件的45家钢铁企业名单，占全国钢产量的41%。

工信部原材料工业司副司长骆铁军表示，《指导意见》明确提出加强行业规范和准入管理，并将其列为清理建成产能的重要标准。不同于传统行政手段，准入和规范管理将政府管理和市场机制有机结合起来，着重在质量、环保、能耗上对企业进行规范，更加尊重市场规律，是市场经济条件下行业管理的新思路。