治理产能过剩更应突出问责

赶在十八届三中全会之前，国务院下发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，明确了当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点。根据意见，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃以及船舶行业是此次治理产能过剩的重点，国务院专门拟定了分业政策，针对行业特点，开展有选择、有侧重、有针对性的化解工作。

国务院的这一指导意见，已经是中国政府年内第七度强调治理产能过剩相关工作了。早在年初，工信部、发改委等十二部委便联合下发《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》，推进八大行业企业兼并重组；在5月，发改委、工信部联合下发《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》，把化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能过剩矛盾作为今年的工作重点；6月，国务院常务会议决定，严禁对产能严重过剩行业违规项目提供新增授信；7月至9月，工信部公告了三批工业行业淘汰落后产能企业名单，涉及炼铁、炼钢、焦炭等19个行业；再加上此次指导意见，以及传闻中很快出台的化解产能过剩总体方案，今年中国政府对于治理产能过剩相关工作可谓落足了力。

中国政府对治理产能过剩工作的再三强调，表明这一风险已经到了不治不行，否则难以为继的地步。指导意见称，2012年年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。更有甚者，这些产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。意见警示，如不及时采取措施加以化解，势必会加剧市场恶性竞争，造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及产业健康发展，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。

不过，回顾中国政府过去十年治理产能过剩的历史发现，这项工作正陷入“越淘汰越多”的困境。今年8月，工信部部长苗圩坦言，“现在新增产能的速度，远远地大过淘汰落后产能的速度，带来产能过剩问题。”苗圩解释说，淘汰落后产能涉及企业职工安置、资产损失、债务处理等一系列问题，对地方财政收入和就业在短期内会有一定的影响，是此项工作难以推进的重要原因。此外，地方政府的投资冲动，也使得新增产能远大于被淘汰掉的产能。对此，苗圩表示，正在和有关部门制定化解产能过剩的实施意见，加大对产能过剩发展的调控力度。

从前述官方表态不难看出，中国政府已经认识到，地方政府已经成为治理产能过剩工作的重要阻力。随之而来的一个推论是，要想从根子上治理产能过剩现象，需要加强对地方政府的问责，同时大幅减少行政干预，规范市场准入。观察这次发布的指导意见，在规范市场准入方面着墨颇多，土地、环保和能耗总量控制成为最主要的红线，以清理整顿违规产能。但遗憾的是，在最为重要的对地方政府问责方面，意见只有寥寥数笔，以一句“认真执法问责，对工作开展不力的地方和部门，进行通报批评，建立健全责任延伸制度”带过。在缺乏问责机制的情况下，治理产能过剩的规划做得再好，实际工作过程中可能也会大打折扣。

当前，受制于需求低迷，以及华北雾霾治理的严峻形势，意见中强调的调控行业产能整合推进可能将较此前易见效果。不过，假若房地产持续回暖，以及新型城镇化的推进，钢铁、平板玻璃甚至造船业都会随之受益，进而中小企业船小好调头，地方觊觎利税、利益还会睁一只眼闭一只眼，产能调控效果恐怕难以保证。为保证治理过剩产能的工作真正落到实处，中国政府恐怕还需要更加突出问责，强调由部门一把手负责，影响和效果可能会更好一些。

北京市日前出台的清洁空气行动计划，可以为治理产能过剩工作提供借鉴。行动计划将各项工作直接落实到部门，将细颗粒物指标作为经济社会发展的约束性指标，构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系，将行动计划目标、任务完成情况纳入绩效考核体系。每年年初对各区县政府、市有关部门和市属国有企业上年度任务完成情况进行考核，考核结果作为领导班子考核评价的重要内容，适时向社会公布，并实行“一票否决”——也只有在这种“一票否决”制的震慑下，才可对地方政府形成有效的威慑。

不过，北京市能够出台严厉的清洁空气行动计划，其中之一的代价是要牺牲经济增长，彻底推进产业转型，调整产业布局。对于其他地方政府而言，在稳增长和调结构之间依然存在摇摆；国务院的指导意见看似“虚晃一枪”，其实也体现了背后的利益权衡。要指出的是，国务院这一轮加大治理产能过剩，将会带来一系列的政策变化，包括产业政策、投资审批政策、银行信贷政策、上市融资政策等，都会趋于严厉，不仅相关过剩产业会感到痛苦，而此类产业集中度高的地方政府（如河北）也会比较难受。

国务院强化治理产能过剩显示了中国相关严重性，但在具体落实过程中还要加强问责。对市场而言，随着此项整治行动的推进，将会在产业政策、投资政策、金融政策等一系列领域带来影响。

（作者为安邦咨询（ANBOUND）宏观经济研究员）