促进我国页岩气产业发展的若干思考和政策建议

随着美国页岩气开发取得突破性进展，页岩气产业成为世人关注的焦点。国际社会普遍认为，页岩气开发是全球能源领域的一场重大变革，它不仅增加了天然气产量，还将对全球天然气市场、能源供应格局、气候变化政策甚至地缘政治产生重要影响。近两年来，页岩气开发在中国也成为一个热点问题。我国页岩气开发的现状如何，还存在哪些问题，应如何促进我国页岩气产业的发展，都是亟需研究和探讨的问题。

我国页岩气产业发展的现状

有关资料显示，我国页岩气资源潜力巨大。国土资源部初步估算，我国页岩气资源潜力为25—35万亿立方米。根据美国能源信息署的评估结果，我国页岩气的地质资源量为100万亿立方米，可采资源量36万亿立方米。近几年来，我国加大了页岩气开发的力度，产业发展呈现以下特点：

一是研发投入加大，技术体系正在形成。在国家能源局支持下，中石油勘探开发研究院成立了国家能源页岩气研发(实验)中心，集中页岩气勘探开发优势研究力量，着力突破页岩气勘探开发关键技术难题。“大型油气田及煤层气开发”国家科技重大专项中，专门设立了“页岩气勘探开发关键技术”研究项目。另外，各大石油公司均成立了专门研究机构，开展气藏潜力评价和选区研究。

二是多元化投资、多类型企业主体参与的格局初步显现。国务院批准页岩气成为中国第172种独立矿种，意味着页岩气勘探开发不再受油气专营权的约束，任何具备资金实力和气体勘查资质的公司都可投标。国土资源部规定，凡是具有石油天然气或气体矿产勘查资质、注册资金在3亿元以上的内资企业、独立法人，均可参与页岩气勘探开发。国土资源部先后举行了两次探矿权公开招标，并首次向民营企业开放，这是我国油气探矿权招标体制机制的重大突破。

三是政府推动页岩气产业发展的政策体系初步形成。2012年3月，我国发布了《页岩气发展规划(2011—2015)》，提出要依靠技术进步、体制创新和政策支持，加大页岩气勘探开发力度，推动页岩气产业健康快速发展。同时，有关部门出台了一系列政策，支持页岩气产业发展。中央财政将在2012—2015年期间对页岩气开采企业给予0.4元/立方米的补贴，支持页岩气的开发利用。取得页岩气探矿权、采矿权的申请人可以按照相关规定申请减免相关使用费；对页岩气勘探开发项目进口的、国内不能生产的设备和技术免除关税。

与此同时，先后在四川长宁—威远和云南昭通建成了两个国家级页岩气开发示范区。目前，我国已施工钻井80余口，2012年通过天然气管网累计销售3000万立方米页岩气。

我国页岩气产业发展需要解决的几个问题

尽管我国页岩气产业发展取得了初步成效，但是在关键技术、创新环境、体制机制等方面仍然存在诸多问题，具体表现在以下几个方面：

1.尚未建立适合我国特点的页岩气技术体系

一是关键技术尚待突破。美国页岩气产业之所以取得飞速发展，主要得益于水力压裂技术和水平井技术这两大关键技术的突破，大大降低了页岩气开发成本，使原本没有开采价值的资源具有了经济可行性。目前我国还没有完全掌握这两项关键技术，核心技术仍掌握在外国企业手中。二是适应我国特点的技术体系尚未建立。美国页岩气开发的经验告诉我们，由于不同地区储层条件不同，对开采技术也有不同的要求。由于我国页岩气开发起步较晚，钻井数量有限，对如何形成一套包括工艺、装备、技术标准和生产规范在内的技术体系，还未完全掌握。三是技术主要掌握在国有企业手中，专业化的技术服务市场尚未建立。我国能源体制的特点，决定了油气开发的主要技术掌握在三大石油公司手中，对于新进入页岩气开发领域的其他企业来说，无法从生产中得到页岩气开发所需的专业化技术服务。

2.产业发展处于起步阶段，产业化仍面临诸多问题

美国页岩气产业之所以得到快速发展，成本下降是其中最重要的催化剂。成本下降不仅取决于技术的突破，还是产业链配套和完善、商业模式、产业规模、融资成本和政府支持等多种因素综合作用的结果。我国页岩气产业的成本居高不下，除了受制于技术不成熟之外，还受以下因素的制约：一是产业链不完善，不仅受制于装备制造和相关材料的不足，管网不发达也是制约产业发展的重要因素，中石油拥有我国80%的天然气管道，而政府尚未要求管道公司向第三方提供管道使用权。二是价格机制不合理，页岩气相对于其他能源价格没有任何竞争力。三是页岩气产业仍处于初级阶段，规模较小，难以产生规模效应。四是相关税收优惠和补贴政策难以落实。虽然出台了每立方米补贴0.4元的政策，但由于从勘探到实现产能还需要很长时间，大多数企业无法享受到该项补贴。五是尚未建立适应页岩气特点的商业模式和用户市场。此外，由于我国页岩气所处的地理环境和资源禀赋，也使得开发成本较高。

3.受制于体制机制制约，适应产业发展的竞争环境还未建立

美国页岩气产业的成功除了技术突破和创新精神以外，还得益于其灵活的体制和机制。反观我国页岩气产业的发展，还面临着体制机制方面的一系列问题：

一是面临诸多垄断，充满活力的竞争格局难以出现。由于我国石油工业长期由大型国企垄断，体系相对封闭，勘探开发技术一直掌握在三大石油公司手中。由于页岩气区块多与传统油气区块重叠，存在事实上的探矿权垄断，页岩气资源仍大部分掌握在三大石油公司手中。另外，随着地方政府纷纷组建国有能源公司，参与页岩气的勘探开发，也形成了一种新的地方垄断。作为页岩气产业发展的重要配套设施，我国油气管网仍处于高度垄断状态，既影响页岩气产业的后续发展，也不利于有效提高既有管网的效能。

二是有利于页岩气产业发展的专业市场尚未建立。虽然近年来出现了一些为油气勘探开发服务的专业技术公司，但大多数仍从属于各大石油公司，真正市场化的技术服务市场尚未建立。美国页岩气的发展经验表明，当众多企业进入页岩气勘探开发领域，随着竞争和优胜劣汰，必然伴随着企业的进入和退出，一个运转良好的资源并购、交易市场则有利于资源重组和产业发展，这方面我国还是空白；页岩气产业是一个高投入、高风险的行业，如果没有一个良好的投融资市场支持，势必影响产业发展。最后，无论是央企还是民企，都缺少页岩气勘探开发的经验，相关技术人员和管理人员更是缺乏。

三是监管体系还不完善。随着更多企业的进入，尤其是缺少勘探开发生产经验的企业进入，势必对产业的监管和规范发展提出挑战。建立技术标准，制定生产规范，打破地方保护，保护资源环境等，都要求监管体系的建立和完善，而从我国的现状来看，无论是在人员、机构和手段方面都存在严重不足。

促进我国页岩气发展的政策建议

针对我国页岩气产业发展中存在的问题，借鉴美国页岩气产业发展的经验，要促进我国页岩气产业的发展，还需要做好以下几个方面的工作：

1.加强技术攻关，尽快建立适合我国页岩气特点的技术体系

要明确三大石油公司在技术攻关中的主力军作用。大型国有石油公司具有常规油气开发区研究开发的经验，掌握着我国油气勘探开发的关键技术，有可利用的庞大的人才队伍，也有雄厚的资金实力，以其作为技术突破的主力具有一定的基础。要加快专业技术服务市场建设，只有建立专业化的技术服务市场，才能加强技术的转移和扩散。要鼓励民营资本进入，充分发挥民营企业的积极性和灵活性，通过培育市场竞争主体，提升市场竞争程度，激发产业的创新动力。要加强示范应用，确定适合我国地质实际情况的适用技术，抓好页岩气示范区建设，探索技术集成和系统性方案，加强规范，统一标准。要通过跨国并购，获取国外先进技术，在国内页岩气勘探开发中引入国际合作伙伴，加强技术的引进消化吸收再创新，尽快掌握适应我国特点的页岩气勘探开发成套技术。

2.加强市场培育和环境建设，做好产业监管和规范

要加快能源价格改革，理顺价格体系，使页岩气勘探开发具有经济上的可行性。要加强配套设施尤其是管网建设，打破垄断，放开对民营企业的管网准入。要加强产业链的培育，特别是页岩气勘探开发所需专用设备、材料的制造环节，加强以页岩气为原料的化工、发电等相关产业的培育。要积极探索页岩气的多种应用模式，鼓励分布式综合供能与多方式的燃气应用，提高页岩气的综合利用效率与价格承受能力，促使页岩气产业发展形成“开发—应用—再开发、投资—收益—再投资”的良性循环。要探索设立产业发展基金，加强对页岩气产业发展的投融资支持，逐步建立探矿权、经营权的交易市场，鼓励相关资产的兼并重组，建立民营资本的进入和退出机制。要加强监管，通过设立相关生产规范，避免页岩气产业发展中的水污染、环境污染以及其他风险。政府应明确行业准入门槛和标准，加强统筹和监督，防止投资过热，避免“一窝蜂”上项目，形成有序竞争的页岩气发展格局。

3.加强战略规划，做好顶层设计

要明确页岩气产业在我国能源体系中的地位，协调处理好常规油气资源与非常规油气资源、化石能源与可再生能源以及非常规油气资源中页岩气、煤层气以及致密气之间的关系。要做好统筹协调，明确中央各有关部门、地方政府、三大石油公司以及民营企业在页岩气发展中的角色和定位，保障产业的健康发展。要进一步做好储层评价，尽快摸清我国页岩气的储量和储层特点。要加大政府支持力度，制定可操作性的政策措施。应在《页岩气发展规划(2011—2015)》基础上，参照国家对煤层气开发的扶持政策，制定包括矿权使用、专用设备引进、气价确定、税收、页岩气利用等方面的优惠政策，进一步调动企业开发页岩气积极性。